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李虹:资源型城市“重生”任重道远

作者:胡钰

来源:华夏时报

发布时间:2015-06-12 10:01:17

摘要:对于我们国家来说,谈城市经济转型不得不谈的就是资源型城市的转型。城市有三种类型:商品农业与中心地方城市,转运港口、区际贸易和交通运输型城市,专门化职能型城市。资源型城市是伴随着资源开发而兴起的城市,或者在其开发过程中由于资源开发促使其再度繁荣的城市,它属于专门化职能型城市。

李虹:资源型城市“重生”任重道远


    对于我们国家来说,谈城市经济转型不得不谈的就是资源型城市的转型。城市有三种类型:商品农业与中心地方城市,转运港口、区际贸易和交通运输型城市,专门化职能型城市。资源型城市是伴随着资源开发而兴起的城市,或者在其开发过程中由于资源开发促使其再度繁荣的城市,它属于专门化职能型城市。根据《全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020年)》(以下简称《规划》)中对资源型城市的界定,目前我国资源型城市有262个,其中118个资源型城市占到96万平方公里国土面积。资源型城市从产生到枯竭,是和我们工业化过程有密切关系的,其转型是新型城镇化中的重点、难点。

转型迫在眉睫

    资源型城市大多产业结构单一,其资源价格下跌会导致经济失速。东北地区可以说是资源型典型区域,262个资源型城市有37个在东北。2014年,辽宁、吉林、黑龙江的经济增长速度分别降为5.8%、6.5%、5.6%,均低于全国平均水平7.4%,2013年分别是8.7%、8.3%、8.0%。资源价格下跌还导致地方财政收入锐减,地方债问题雪上加霜。资源型城市是地方债务比较严重的地区,地方政府没有取得相应合理比例的税收,在GDP压力下举债建设,一旦价格出现波动,资源型城市往往深陷泥潭。典型区域之一就是山西的产煤城市。山西省2013年因为煤价走低,全省财政收入减少1000亿元;2014年山西省GDP增速全国垫底,仅为4.9%。资源价格下跌还会造成众多相关产业受到牵连,大量投资荒废。典型区域就是鄂尔多斯“鬼城”,2004年,政府开始在荒漠中兴建新区,建设总投资达50多亿元;但随着煤炭行业景气度由盛转衰,鄂尔多斯命运逆转。而且,在资源型城市中,资源的无序开采会导致严重的生态问题。

    值得注意的是,资源型城市进入枯竭期,还会带来一系列社会问题。2008年、2009年、2011年,国家分三批确定了69个资源枯竭型城市(县、区)。2013年在《规划》中划分了67个衰退型城市。据不完全统计,20世纪中期开建的国有矿山,已有2/3进入“老年期”,440座矿山即将闭坑,390座矿城中有50座资源已经衰竭,300万下岗职工、1000万职工家属深受影响。而在我国资源型城市中,79.3%属于成熟型与衰退型城市,可持续发展面临严峻挑战。而且,我国资源型城市众多,转型波及面广、影响面大。以美、加、澳为例,这些国家人均资源丰富,他们的资源型城市主要是传统的煤炭、钢铁、石油矿厂区,总体上涉及人口较少、规模较小,转型难度较小。因此,国外文献常常称之为矿业“城镇”,而我国都叫资源型“城市”,意味着人口多,总规模大,历史包袱沉重,转型难度较大。截至2014年底,我国地级行政区数量是333个,而资源型城市中地级市数量就有126个,占了三分之一还多。

    可以说,“经济风险、生态风险、社会风险、债务风险”共轭交织,使资源型城市成为可能的矛盾集中爆发地,特别是随着资源型城市不断向前演进发展,其转型成为新型城镇化中的重点难点。新常态针对资源型城市转型的要求是:环境承载能力已达到或接近上限,必须推动形成绿色低碳循环发展新方式。 

转型中的困境

    一是历史遗留问题带来的困境。包括全国尚有近7000万平方米的棚户区需要改造。全国约14万公顷沉陷区需要治理;全国262个资源型城市中,仅失业矿工人数就高达60多万,城市低保人数超过180万。

    二是资源接续和区位发展困境。比如随着矿业的持续发展,资源必将面临枯竭,城市有可能出现矿竭城衰,我国绝大部分矿业城市都存在不同程度的资源耗竭问题;资源禀赋及分布状况决定了资源型城市的地理位置多深处内陆地区或边远的荒漠地区,远离经济发达地区和国际国内城市。 

    三是“资源诅咒” 困境。研究表明,大多数自然资源丰富的国家比资源稀缺的国家增长得更慢,丰富的自然资源可能是经济发展的诅咒,而不是祝福。单一的资源型产业结构容易使资源丰裕地区患上“荷兰病”,即自然资源的丰富反而拖累经济发展的一种经济现象。资源丰裕地区的资源型产业扩张导致人力资本积累不足,难以支撑持续高速度的经济增长。单一的资源型经济结构导致资源丰裕地区严重缺乏人力资本积累的内在动力。在产权制度不清晰、法律制度不完善、市场规则不健全的情况下,丰裕的自然资源还会诱使资源使用的“机会主义”行为及寻租活动的产生,造成大量的资源浪费和掠夺性开采。

    四是经济发展弱质化困境。首先是计划经济体制下利益双重流失,造成经济发展底蕴不足。国家按指令性计划向加工型地区低价调出资源产品,又高价返销轻工产品,宏观经济政策带有明显的剥夺特点,导致利益双重流失。其次,资源效益与经济效益错位, 造成经济发展的造血能力不足。市场经济时期,国家提走大部分税收;又由于我国资源价格长期背离价值规律运行,城市体系与矿业经济长期游离于国家工业化体系之外。再次,企业发展体制约束多,造成经济发展活力不足。而且,大企业作为资源型城市经济的主体, 多受条条框框垂直管理体系的制约,矿业经济只能在体制内运行,经济发展活力难以激发。 

五是产业锁定和路径依赖的困境。首先是产业锁定效应明显。由于资源禀赋的优越和资源开发初、中期所带来的丰厚利润,资源型城市普遍锁定了以矿产开采和初加工为主的产业结构,产业链条过短,专业性分工很强,城镇从业人员中的绝大多数从事资源开采业、资源加工业和相关的其它产业。其次是产业发展对资源的路径依赖性强。2014年的统计数据显示,采掘业占二次产业的比重超过20%,现代制造业、高技术产业等处于起步阶段。再次是先天优势转变为劣势的态势突出。特别是在开发后期,资源开采成本增大,由于产业链条过短、路径依赖严重,加之资产的专用性较强,容易陷入“矿竭城衰”的不利局面。

六是产业转型发展内生动力不足的困境。产业是城市经济发展的核心,按照配第-克拉克定理,一个城市的发展过程实质上是产业结构自然资源禀赋高级化的过程。但我国资源型城市产业转型的动力不足,具体表现为接续替代产业发展滞后,扶持接续替代产业发展的政策体系不够完善,支持力度不足;新上项目建设水平低,高耗能、高污染、高排放项目上马多;重复建设严重;新兴产业发展先天性贫血,经济积累能力弱,经济底蕴不足、配套条件差。

    七是要素集聚和流动困境,尤其是人才资本集聚困境,结构失衡和短缺并存。资源型城市中拥有技术专长的劳动力并不少,但大多数是从事采掘、加工、维修等工作,缺乏经营管理人才;除科技人员、管理人员和部分技术工人从区外迁入之外,其余多数劳动力来自周边农村,技能单一。人才引进难和流失严重并存。资源型城市基础教育薄弱,缺乏科研教育机构,难以自主培养适应市场经济发展和产业转型所急需的大批高层次人才;也由于资源型城市工作、生活环境明显劣于发达地区,不仅难以引进人才,而且本地人才大量外流。

八是可持续发展的长效机制缺失困境。资源开发行为方式有待进一步规范,调控监管机制有待健全。反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本等的资源性产品价格形成机制尚未完全形成。资源开发企业在资源补偿、生态建设和环境整治、安全生产及职业病防治等方面的主体责任仍未落实到位。

    九是城市基础设施建设困境,难以承载转型。城市基础设施发展普遍滞后。长期受“先生产、后生活”思想影响,城市基础设施落后,难以为城市容量提供有效支撑。而且发展规划制约因素多,城市“因矿而建”,规划边界条件复杂,制约因素较多,结构性矛盾突出,规划对城市发展的引领作用不足。同时,基础设施建设成本较高,早期城市发展规划不足,改造成本高,新建成本高。

    十是城市综合治理困境。城市综合治理面临一般城市没有的难题。资源开发、征地拆迁等引发的利益分配矛盾较多,维稳压力大。资源收益分配涉及深层次的利益格局调整,矛盾错综复杂。

    十一是政绩考核困境。在产业刚性、发展惯性与利益导向下, 主动推进矿城转型大多成为政治口号,表面上做足文章,实质上逆道而行,牺牲资源环境谋发展作为潜在标准, 形成了有水快流的局面。

    十二是缺乏对自然资源资产负债的研究,未将生态环境的损害纳入核算体系。自然资源核算是将环境价值纳入传统核算范围之内,并与经济活动关联起来,以提示经济活动对自然资源和环境的影响,用来避免一个国家陷入增长假象,即经济繁荣和严重的环境与健康危害相伴随,甚至造成经济“空心化”现象。

转型路径

    我国资源型城市转型有一套总体路径。包括完善社会保障,解决历史遗留问题;重点做好矿区土地整理,注重发展资源的合理接续;创新体制机制,转变政府职能,优化考核评价体系,充分发挥市场配置资源的决定性作用;实施人力资本优先工程,调整产业结构,激活经济增长的内生动力;积极融入国家区域发展战略,推动资源型城市与区域经济良性互动,实现不同类型资源型城市的差异化转型等。

同时,资源型城市转型也存在差异化路径,就是基于资源开采情况、地区环境、资源产业所依托城市的工业化程度、人口素质等条件,制定不同的转型模式。我国资源型城市大致可以采取以下五种转型战略。一是新建型资源型城市转型路径探索,重在科学谋划,理智规避。二是成长型资源型城市转型路径探索,重在抓住优势,主动布局。三是成熟型资源型城市转型路径探索,重在预见危机,多元突破。四是衰退型资源型城市转型路径探索,重在综合整治,大力扶持。五是再生型资源型城市转型路径探索,重在创新驱动,走向国际。

    其实,其他国家的一些城市,甚至是我国的一些资源型城市,已经在转型道路上做出了有益的探索,给我们提供了可研究和借鉴的范本。

比如美国的休斯敦。这座“石油城市”在20世纪60年代遭遇石油危机激化问题,好在它当时已经发展起机械、电力、粮食、交通等产业。60年代,休斯敦又开始发展宇航科技,成为NASA基地;80年代,IT、金融、商业开始发达,教育、医疗和太阳能产业也发展迅猛,90年代成为“明星城市”和高技术中心。休斯敦的主要做法是,及早开始产业多元化,延伸原有产业链,拓展非石油产业;资本流动性高,市场选择接续产业;政府以大项目形式开展高科技研发。日本九州曾是著名的煤矿产区,日本政府用了10年左右的时间推动其经济转型。主要做法是对开发区内安置煤炭工人及其子女就业的企业给予补助,视用人比例的高低给予差别优惠;以法律规范指标;对失业煤炭工人实行免费培训,培训后帮助其再就业;将关闭的煤炭生产矿井,改造成旅游景点、科普教育场地;引进一批高新技术企业。 

我国的江西萍乡在转型实践中,注重的是传统产业的升级改造和新兴产业的培育发展,并同步推进社会转型、文化转型、生态转型。包括搭建基础设施完善的工业园区平台,重新塑造传统特色产业;大力发展高新技术产业;将关闭的煤炭生产矿井改造成旅游景点、科普教育场地;帮助返乡农民工尽快实现就地务工和返乡创业、加大教育投入力度,让城市居民低保家庭和义务教育阶段学生享受“两免一补”政策。 

陕西铜川则是用“喜新不厌旧”来实现产业转型,在对传统产业技术改造、产业延伸和清洁化、集约化经营的同时,整合资源发展面向未来的接续产业。上世纪70年代中期开始,抚顺被迫实施“限采保城”,走上一条充满坎坷的转型之路。经过分析,坚持“工业立市”成为抚顺新一轮转型的前提,也就是着眼于延伸产业链条,增加加工深度和产品附加值。

(本报记者胡钰根据李虹在第三届民建城市发展论坛上的发言整理,李虹为北京大学国家资源经济研究中心主任、教授)



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