国企改革需破除预算软约束

近日，《意见》全面提出了新时期国有企业改革的目标任务和重大举措。为什么要对国有企业进行改革？无非是在目前的机制下，国有企业存在很多问题。十八大以来，不少看起来外部光鲜的国有企业随着反腐败的深入显现出了诸多问题；而部分国有企业内部对目前的一些举措颇有微词，认为诸如限薪等举措束缚了企业的活力；民众则认为国企的成本过高，国家给了大量资金和财政补贴，但是绩效却不尽如人意，如此等等。而这些问题只能够通过深化改革来实现。

那国有企业该如何改？不妨先看看国有企业的改革史。可以将1992年十四大作为分界线对国有企业的改革做一梳理。1979年7月，以“放权让利”为重点的企业改革在全国范围内正式开始。国有企业（当时还叫国营企业）在改革初期，通过国家推行企业利润留成制度和工业经济责任制，打破了原有的高度集中管理体制，一定程度上调动了生产积极性。1983年初实行“利改税”政策，将国有企业财政缴款中的上缴利润改为缴纳所得税。1986年，国家在试点的基础上全面实行承包经营责任制和厂长负责制，按照所有权与经营权分离的原则，企业与国家签订承包合同，企业保证完成承包合同规定的上缴税利指标，保证完成国家规定的技术改造任务，工资总额与实现利税挂钩。厂长作为企业的主要负责人和法人代表，是对企业的全部经济活动负全责的企业领导。1986年股份制试点在国有中小企业中开展起来，试点主要以企业内部职工为股东进行。试图通过股份制改革，改善承包责任制包盈不包亏，企业过度追求短期效益的现象。

可以看出，在20世纪80年代国有企业改革之初，基本的改革思路是通过“放权让利”来调整政府和企业之间的经营决策控制权的配置及其经济利益的分配关系。承认企业和员工的个人利益存在，是对传统计划经济只注重整体利益的根本否定，为国有企业改革奠定了坚实基础。但需要指出的是，单纯的放权让利并不能使国有企业成为真正独立的市场竞争主体。但是正如很多学者指出的，也被后来的一系列事实证明的那样，这些改革措施不仅难以解决国有企业中存在的缺乏活力、经营绩效低下等问题，反而带来了诸如“鞭打快牛”、“经营行为短期化”等问题，国有企业的经营绩效也始终难以获得提高。

随着国内市场竞争日趋激烈、政府财政压力的加大和民营经济的发展壮大，政府不得不调整国有企业的产权安排。1992年10月，十四大明确提出中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。企业是市场的基本经济单元和竞争主体，确立企业的市场主体地位是建立社会主义市场经济体制的根本前提，于是国有企业改革再一次提上议事日程。1993年11月，十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确指出国有企业改革的方向是建立适应市场经济要求的“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。此后的十五大提出“抓大放小”，对国有企业实施战略性改组，十六大则是对国有资产管理体制改革方面作了重大改变，最重大的举措就是成立了国资委。十七大则是提出要深化国有企业股份制改革。

与80年代的改革不同的是，自1992年以后的国企改革将立足点放在了产权改革上。如果只是从国有企业的经济绩效来看，这些年国有企业改革的成效是显著的。根据同花顺金融数据统计，中国A股市场有同比数据的2712家上市公司，2014年实现归属于母公司股东的净利润合计2.43万亿元，而根据财政部的统计，同期国有企业的利润总额为24765.4亿元，其中中央企业为17280.2亿元，地方国有企业为7485.2亿元。

但如果细细分析，这个成就的获得还是有“水分”，因为这是占据了太多廉价资金的结果。据统计，2010年至2013年，国有工业企业利润总额占工业企业利润总额比例均低于国有企业贷款占全部企业贷款比例，两者差距从5.7个百分点扩大到8.2个百分点。2013年，国有工业企业利润总额占工业企业利润总额比例为38.3%，而国有企业贷款占全部企业贷款比例达46.5%。也正是如此，早在2011年，有机构研究认为，如果考虑国企在财政补贴、融资成本和土地及资源租金方面获得的优惠，那么其真实利润可能为负。一个例子是，据该机构测算，从2001年到2009年，国有及国有控股工业企业平均实际利息率为1.6%，其它企业加权平均的实际利率（视为市场利率）则约为4.68%。

更为重要的是，国企获得的廉价资金产生了挤出效应，也推高了市场的资金成本。央行在分析当下中国资金成本高时就指出，因为利率不敏感行业投资需求高，占用金融资源较多，所以总体上推升了资金成本。毫无疑问，国企在其中占很重要一部分。

在笔者看来，要改革国企，最为重要的就是要让企业成为一个正常企业，而不是一个特殊企业，而正常企业就是预算硬约束。对于每一个普通居民而言，预算约束意味着决策者的收入总量约束着支出选择，因此不能够做一些超过预算收入的事。但是很多国有企业如果支出超过了其预算约束，还是会得到各种外部帮助。最终都会出现的情况就是，当国有企业出现经营问题时，政府可以帮它一把，以免于走向倒闭。有人认为，国有企业总比民营企业多一口气，这口气就是预算软约束。而必须指出的是，这种预算软约束并没有在根本上解决国有企业的困境，相反，使得国企竞争力越来越弱——债务不断上升，同时还恶化了市场竞争环境，扭曲了国企的行为模式，因为亏损了就能够获得补贴，那自然不必去费力获得市场的认可。

从历史来看，无论是80年代的放权让利，还是90年代以来的产权改革，并未触及预算软约束这个核心。我们也应对目前的各种改革持谨慎乐观的态度。

（作者为上海金融与法律研究院执行院长）

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