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美加州TNC,或给网约车管理刷新思路

作者:傅蔚冈

来源:华夏时报

发布时间:2016-06-03 22:04:40

摘要:如何定位滴滴、Uber这种新型的运输方式?我们不妨看看专车的发源地,也就是美国加州的定位,可能会给我们一个不同的思维路径。

美加州TNC,或给网约车管理刷新思路

傅蔚冈

5月31日,西安市出租车为抵制网约车集体罢工,近百辆出租车停在马路上,场面相当壮观。此前,南京、南昌、沈阳等多地已上演过相同戏码。其实早在2015年10月10日,交通运输部起草了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(征求意见稿,以下简称“《征求意见稿》”),《征求意见稿》对专车这种依赖于互联网的运输行为称之为网络预约出租汽车,并将其纳入出租汽车行业管理。不过从业界的讨论来看,很多人并不认为它是出租车,而是一种全新的运输方式。如何定位滴滴、Uber这种新型的运输方式?我们不妨看看专车的发源地,也就是美国加州的定位,可能会给我们一个不同的思维路径。

加州TNC的全新概念

2013年9月19日,加州公共事业委员会(CPUC)决定授予Uber、Lyft等这些依托于互联网提供运输服务的公司合法性,并将其称之为交通运输网络公司(Transportation Network Companies, TNC)。在此之前,加州存在着3种运输模式,一种是受市或者县监管的出租车,还有两种是受加州公共事业委员会(California Public Utilities Commission, CPUC)监管的Charter-party carrier (TCP)和Passenger Stage Companies(PSC)。传统出租汽车服务我们都能理解,什么是TCP和PSC?根据加州法律的规定,TCP提供预约客运服务,根据里程和/或时间计费,包括观光车和供政府机构、公司、学校包租的车辆。PSC的车通常有固定线路和班次,供多人同时乘坐,典型的就是在机场运送旅客的班车。

什么是TNC?在这份名为《关于通过保留交通行业准入的公共安全保护规则和规章的决定》的文件中,TNC 指的是在加州通过在线App或平台连接私家车主和乘客以提供有偿预约交通服务的组织,而不管该组织的形式是公司、合伙或者个人独资等其他形式。这个定义表明TNC和出租汽车行业的最大区别在于允许私家车提供服务,而在此之前,加州的出租汽车也是有高额的准入门槛,有着牌照限制。而TNC和TCP的区别是前者不得拥有自己的车辆,它们只是提供信息服务的网络平台。

根据加州的法律,TNC要开展营业,须向CPUC申请TCP项下的P类许可,并无需申请任何行政许可。为保护乘客和公众安全,CPUC要求TNC对接入平台的私家车及其司机实施严格的安全核查,并对车辆和司机的责任保险提出要求。主要内容包括:第一,对司机的要求及TNC的核查义务,最大幅度减少司机侵害乘客的危险发生。第二,对于车辆的要求及TNC的核查义务,要求TNC或者取得权威认证的第三方机构实施并确保,私家车辆接入平台提供服务之前,必须依照规定进行包括19个车辆部件在内的全面安全检查(19-point vehicle inspection)。此后,TNC有义务确保车辆每年进行这样的检查,并保留检查记录以供审查。第三,对车辆和司机的保险要求及TNC的义务。CPUC要求TNC确保接入其平台的每辆车,在提供服务时就每件与车辆和司机有关的事故享有保险金额不低于100万美元的商业责任保险。第四,对乘客的其他保护。比如说TNC应当向司机和乘客明确告知或者披露基于TNC平台预约的运送服务是由私家车进行;TNC应当向乘客显示前来服务的司机及其车辆(包括车牌号码)的照片;接入TNC的车辆只允许提供预约服务,不得沿路巡游揽客;TNC车辆每次载客不得超过7人等。

加州为什么要创设TNC这种新型交通服务形式?这还要从加州独特的创新文化谈起。加州作为硅谷的所在地,一直鼓励创新者通过技术提高加州人民的福祉。Uber恰好诞生在加州,它的出现在加州引发了很多争议并导致传统出租车行业的罢工抗议。如何面对这种新业态?CPUC从2012年12月开始组织了关于如何监管网络约车的调查研究,主要内容是评估网络约车服务的安全性以及出现事故之后如何进行赔偿。调研项目主要由加州公共事业委员会主导,邀请所有的利益相关方参与讨论,包括乘客、传统出租车司机、专车司机以及Uber等平台的意见。

在CPUC通过的这份决定中,监管部门把保护公共安全和鼓励创新放在首位,发现Uber等公司和传统出租汽车及其他交通运输服务公司存在着本质差别,乘客只需要网络就可以通过第三方App或平台预约汽车服务,而这和传统的通过出租车或者约租车的服务完全不同,因此采用了TNC这一全新概念。至于Uber等公司提出这样一类信息行业,应当属于联邦通信法管辖而不是由CPUC管辖的交通运输服务业的主张则被驳回,原因就在于:首先,CPUC并不会通过法案对连接乘客和司机的智能设备增加新的规则,而这是由联邦通信委员会所管辖的。其次,CPUC并不认为仅仅因为是智能手机被应用于交通运输服务就会让CUPC没有管辖权。因此,在考虑了这个新兴行业的特点之后,采用了TNC的新型模式,从而和以前的出租车、PSC和TCP相区别。

在加州通过TNC这一新型的交通运输模式之后,美国不少州也通过法案给与Uber等公司同样地位,比如科罗拉多州、得州和哥伦比亚特区。

我国网约车该借鉴

那么,加州的TNC立法对我们的专车监管可以提供哪些借鉴?我觉得体现在两个方面,一是监管机构的变化。很多研究指出允许私家车接入是TNC的最大特点;尽管这很重要,但是我觉得将平台受CPUC监管,而不是像出租汽车一样由县或市监管,也具有格外重要的意义。不仅平台接入的车辆不需要特别许可,平台本身也不需要额外许可,每年只需要缴纳1000美元的注册费。更为重要的是,TNC处在CPUC的监管框架之下,它可以在整个加州提供服务,它既可以大幅度地减少在各个城市分别注册的运营成本,同时还可以超越地域在整个加州提供服务,与传统只提供本地服务的出租车市场完全不同。

二是对TNC不作组织形式的限制。CPUC将TNC的主体视为利用互联网提供有偿预约服务的交通运输服务机构,而不管该机构是否是公司、合伙和私人有限独资公司等其他形式,这给TNC的主体留下了更多的发展空间,这意味着很多从事非营利性的拼车业务的机构也可以包括在内,减少了法律的修正成本。

而作为反例的是《征求意见稿》,耗费了大量资源来规范网络约车现象,但是由于将其视为是出租车,由此导致了社会上大量存在的拼车现象仍处于灰色地带。

这种定位既无视专车和传统出租车不同的技术前提,同时也忽略了两者运营模式的不同,给专车以网络预约出租汽车的身份,将会导致监管手段与监管目标的不匹配:既无法保证这个市场的可持续发展,同时也不利于保护乘客的合法权益。

更为重要的是,尽管第四十九条也对拼车、合成等现象进行了描述,认为这些行为不属于约租车,但是在实际执法过程中,还是会产生很多拼车行为被执法部门处罚的现象——到目前为止,各地已经发生了很多拼车行为被视为是“非法营运”的案例。之所以产生这种现象,很重要的一个原因是《征求意见稿》的调整对象不具有包容性,无法及时反映互联网给交通运输服务所带来的变化,从而扼杀新的服务类型。

(作者为上海金融与法律研究院执行院长)

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