警惕网约车新政被“新瓶装旧药”

上海金融与法律研究院执行院长 傅蔚冈

自7月28日《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）正式公布以后，公众对于网约车新政给予了很大期望。原因就在于，单从内容看，新政与2015年10月10日颁发的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》相比，在很多内容上做了修改，包括不限于监管主体、平台资质、价格形成、车辆资质和从业资格等，有人统计，共有17处内容做了修改。不过，就在公众庆祝网约车新政的同时，不少地方政府的严苛“细则”也让公众大跌眼镜。

严苛的地方“细则”

有媒体报道，在新政颁布的当晚，济南交通主管部门给所有出租车司机发了一条短信：“勿虑！勿信传谣！本市网约车数量规模由本市政府决定！新政实施后，无证经营除对司机处罚5000至3万元以外，还要对其平台处罚1万到3万元！是更加严厉的制裁！而且网约车运价水平也由本市政府决定！”

随着时间的推移，消费者的失望可能会越来越大。就在几天前，有社交媒体透露，北京市将规定在北京运行的网约车实施数量限制，同时还对驾驶员和车辆的资质进行认定，尤其是将禁止外地车牌和非京户籍驾驶员在北京运营。尽管北京市相关部门已经对此进行辟谣，但还是难以抹平公众的焦虑之情。就在8月9日，上海电视台在其微博账户以“上海版网约车细则箭在弦上、严查外地号牌非法专车”为题报道了上海的实施细则。据悉，上海市明令禁止外牌车辆进入本市专车行业，今年下半年重点整治平台申请车牌与实际运营不一致的车辆，并加强外地号牌非法专车严查力度；另外，对拟转网约车和在沪经营的外地驾驶员，提出了更高准入门槛和条件。

毫无疑问，公众对这些规定是焦虑的，如果今后各地的实施细则真如媒体所报道的那样，这意味着网约车的管理方式和传统的出租车管理方式并没有两样。传统出租车管理的核心，就是数量控制和价格控制，如果地方在网约车实施细则上也祭出这两件法宝，这意味着此前公众对网约车的讨论热情和《暂行办法》的内容将付之东流。

新政为何“后门”大开

但更为神奇的是，从济南到上海的这些网约车新政，并非与新政内容不符。《暂行办法》多次提及地方政府在网约车上的主导权，比如第三条规定“网约车运价实行市场调节价，城市人民政府认为有必要实行政府指导价的除外”。或许这就是济南市那条短信中所说的“网约车运价水平也由本市政府决定”；而“本市网约车数量规模由本市政府确定”或许可以从第十二条中获得端倪：“车辆的具体标准和营运要求，由相应的出租汽车行政主管部门，按照高品质服务、差异化经营的发展原则，结合本地实际情况确定。”

为什么网约车管理要给地方政府这么大的自主权？很重要的一个原因就是，出租车在本质上是地方性事务，地方政府比中央政府更加知悉本地的实际情况，因此各地方政府可以针对本地的情况做一些特殊的政策安排。也正是如此，交通运输部刘小明副部长在7月28日国务院新闻办主办的“深化出租汽车行业改革”新闻发布会上强调“属地管理责任”，即“城市人民政府要切实承担出租汽车管理的主体责任，充分发挥自主权和创造性，探索符合本地出租汽车行业发展实际的管理模式”。不过我们注意到，从过往的经验看，地方政府的出租车管理方式并未让民众受惠，很多城市的出租车总量甚至在过去十几年中都没有发生变化。这一点，刘小明在新闻发布会上也承认，“在一些城市十多年出租汽车规模没有增加的情况下，老百姓个性化出行没有得到满足”，进而他提出，“我们希望通过网约车的增量，来更好地实现对公众多样化出行服务。”

那么，网约车的优势在哪里？众所周知，出租车之所以无法满足公众的出行需求，很重要的一个原因，就在于它僵化的数量控制和严格的价格控制，因为每个城市的出行轨迹都会有波峰和波谷的区别，数量控制和价格控制就意味着供给数量受到限制：满足了波峰期的需求，会导致波谷期大量出租车闲置，而为了波谷期不至于闲置出租车，会让波峰期的需求得不到满足。抛却移动互联网提供的司机端和客户端的地理位置匹配优势不说，网约车的最大优势就在于司机兼职、没有数量限制和灵活的定价机制。因为驾驶员是兼职，所以其可以满足高峰时刻的用户需求；而高峰时刻的不同定价又可以把那些闲散的运力投入到运输过程，从而满足用户需求。

这就是网约车的真谛。但从济南和上海的实施细则来看，这些优势可能会荡然无存。对驾驶员提出更严格的要求——比如户籍和其他要件，这就意味着大量的兼职司机将无法在这个平台上生存，从而使供给受限；外地车牌无法上牌也是同理，就从供给端限制了网约车的活力。当驾驶员和车辆总量受到限制的时候，那么现在灵活的定价机制也就没有了意义：即便是再高的价格，供给端也无法提供更多的运力来满足客户的需求。

由此，我们必须要问的一个问题是，为什么要对出租汽车进行深化改革？从国务院办公厅发布的《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》来看，无非是为了“更好地满足人民群众出行需求”。正是在这个大的目标下，才需要“明确出租汽车行业定位、深化巡游车改革、规范发展网约车和私人小客车合乘”。至少从交通运输部等制定的《暂行办法》来看，确实是体现了“乘客为本、改革创新、统筹兼顾、依法规范、属地管理”的基本原则，但遗憾的是，不少地方政府的举措却是与此背道而驰。

不过我们还注意到，刘小明在发布会上谈及地方政府在承担出租汽车管理的主体责任时，提到了“自主权”和“创造性”。自主权就是如《暂行办法》中规定的地方政府对出租车事务有最终的决定权，但为什么要用“创造性”这个词？一个可能的原因是在过去的十多年间，地方政府尽管负有管理出租汽车之责，但面对打车难等问题却毫无办法。相反，来自市场一线的网约车公司却通过移动互联网，创造了一个让市民满意的平台。更为神奇的是，通过他们的App，不仅解决了打车难打车贵问题，同时还解决了出租车市场常见的服务差现象。也正是如此，各地方政府不应以管理为借口回避改革，继续以数量管制和价格控制来管理网约车。否则，这不是深化改革，而是“新瓶装旧药”，甚至可以说是阻碍改革。

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