为什么经适房应退出市场

   在中共中央政治局第十次集体学习上提出“构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系”后，作为房地产和住房保障主管部门的住房和城乡建设部已经开始考虑将“公租房并轨”作为调整现有住房供应体系的突破口。

   据报道，为落实政治局集体学习的有关精神，住建部相关司室已经开始汇总“试点”公租房并轨运行城市的有关情况，并拟在年底召开的全国城乡建设系统工作会议上，提出相关鼓励推广要求。与之相关，饱受各界非议的经济适用房供应将逐步减少直至在全国全部取消，公租房将成为住房保障的主体，但不会涉及已出售的经济适用房。

   在这几年中，经济适用房备受质疑。之所以评价不高，一个很重要的原因就是无法挑选出适合的申请者，经济适用房往往流向与权力接近的居民。而相关权力拥有者，则可以通过此将公权挪为私用。近年来不时传来经济适用房为权势者侵占的新闻，最典型的莫过于郑州二七区房管局原局长翟振锋一家(8个身份证）在经适房项目——兰亭名苑小区拥有20套商品房。也正是如此，从2012年起，广东、江西、河南等省已经开始停止建设经济适用房。

   我们不妨以经济适用房的退出来系统反思一下当下中国的住房体系。在此之前，我们不妨先看看成熟国家的住宅市场。2008年，哈佛大学经济学家格莱泽曾经这么总结美国的住房市场：住房市场的整体成功与联邦政府的干预政策无关，而住房市场在提供可支付性住房方面的无效，在很大程度上则是源于地方政府限制新增供给的干预行为。

   为什么会这么认为？因为根据格莱泽教授的研究，发现差不多的地理环境，但是美国东北部地区和加州海岸的价格就很高，但是南部就价格适中。为什么会出现这样的差别？他认为最为主要的因素就是在加州和美国东北部，存在着很强的政府干预，因此导致了人为稀缺；而在南部市场，政府很少干预房地产市场，因此供给稳定价格平稳。由此他得出一个结论，好的住房市场，并不是因为政府干预得当，而是私人部门运作良好的结果。

   进而，他得出一个更为大胆的结论，住房市场失灵本身是政府干预的结果，尤其是地方州政府对新增供给的管制，导致房价上涨。为此他提出的建议是，要想让大多数美国人更能买得起住房，最佳的解决办法就是打破土地法规对住房供给的限制。

   当然，格莱泽教授针对的是美国住房市场所提供的建议，但是对中国的住房体系同样有着借鉴意义。为什么这几年来房价会越来越高？地产界的一个重要解释是，因为中国大规模的城市化——每年近千万人口拥入城市，需求上涨而供给紧张，由此导致房价上涨。需求上涨当然是一个非常重要的原因，但是与需求上涨相比，住房市场的供给减少也是一个非常重要的原因。从2003年中国实行统一的招拍挂制度以来，土地市场就出现了一个非常奇特的现象：整个城市的土地集中在几个卖家手里，这样做的后果会无形中推高土地成交价格。

   土地招拍挂的另外一个效果就是延缓了供给的时间。同样1000亩土地，在没有招拍挂的时候，可能是由10个甚至更多的开发商开发；但是在统一招拍挂市场下，很有可能就是只有一个开发商。这样的结果就是延缓了住宅的开发速度。假设这样规模的土地是由一个开发商开发，无论是资金因素还是其他原因，它都无法在短期内将这块土地推向住宅市场——在中国曾经有房地产开发商将一块土地开发近十多年先例。尽管房地产商有囤地企盼价格上涨的动因，但是地产商没有足够的资金来开发楼盘也是一个很重要的因素——尤其是近几年来随着银行信贷的收紧。

   当年之所以终止协议出让土地，一个很重要的原因就是土地使用权实行招标拍卖挂牌可以防止和避免腐败行为产生。因为在以往协议出让土地的情况下，由于土地使用不公开，那些掌管土地使用权的部门就可以借此设租从而导致国有资产流失。但是从实际情况来看，这样效果并不明显，相反倒是直接抬升了土地市场价格。

   如何让住房市场健康有序，增加供给永远是最为有效的办法。其实，这个道理不仅对普通商品房有效，同时也适用于公共住房体系。

   当我们提到公共住房体系的时候，很多人的第一个印象就是要由政府自己来建设房屋，然后供中低收入阶层入住。当然，这是目前很多地方政府在经济适用房上的做法。但是仔细想想，这样的做法也并不贴切，一个很简单的逻辑是：政府难道比房地产开发商更聪明，更能满足市场的需求？事实上这种逻辑是不存在的。

   1998年之所以要实行住房制度改革，一个很重要的原因就是当初由政府主导的福利分房制度已经无法满足市场的需求，政府不堪重负，但居民的住房水准却没有丁点提高。以上海为例，1981年人均住房面积4.2平米，1992年是6.9平米，而在2011年末城镇居民人均住房建筑面积则达到33.4平米。而在1949年上海的人口约为500万，2011年底则将近2347.46万。从增长趋势来看，住房面积改善最快的20年恰恰是人口增加最多的1992年至2011年。从上海的例子来看，是市场而不是政府，更能满足居民的住房需要。

   当然，市场也不是万能的。很多低收入阶层的居住问题确实是一个麻烦问题。关键看是否带有产权性质。有产权性质的住房，无论是否打着保障房的名义，政府都应少干预；如果不带产权性质的住房，政府提供兜底保障无可非议——这也是新加坡等国的经验。中国过去十几年经济适用房建设的教训已经足够深刻：由政府提供产权性住房则意味着会产生道德风险——此前北京两限房就传出有市民为了住房而主动拒绝企业给其加薪的要求。

   事实上，早在1962年，美国经济学家弗里德曼就提出了一个非常有创见的建议：采取与住房市场没有具体联系的补贴政策。具体到住房领域，则可以采取租房券形式，由政府给那些低于特定收入的群体每月一定的租房券，而房东则通过房券获得资金。这么做有两个好处，一个是避免了巨大的财政风险，因为政府不需要直接建设各种房屋；第二是租房券制度可以让出租房改善服务——如果服务不佳，那么房券持有人就可以通过用脚投票的方式选择合适的房东。

   无论是增加供给还是租房券制度，归根结底，如果要让中国的住宅市场更加完善，关键一点是要注意经济规律，而不要以调控的名义来扭曲市场，这可能是最近十年中最大的教训。

（作者为上海金融与法律研究院执行院长）

 

经适房的二十年

酝酿 1991年

   6月，国务院提出，“大力发展经济适用的商品房，优先解决无房户和住房困难户的住房问题。”

开建 1998年

   国家为了解决中低收入家庭住房困难和启动市场消费，经适房于1998年适时推出，用以解决中低收入家庭住房问题。

发展 1999年-2005年

   全国各地的经适房在短短几年内如雨后春笋般快速发展，无论开工面积和项目数量都在成倍增加，经适房迎来高速发展时期。

质疑 2005年-2006年

   经适房小区出现大量闲置“豪宅”，已售经适房呈现“高租售率”，经适房难买，经适房往往流向与权力接近的居民等质疑引起社会关注。

转型 2006年

   建设部称，经适房将一改以往出售的形式，面向低收入人群出租。租赁型经适房将是未来发展方向。

停建 2013年

报道称，面向两类低收入住房困难群体出售的1811套经适房将是深圳提供的最后一批经适房。其实，从2012年起，广东、江西、河南等地已陆续开始停止建设经适房。