以放权减税管住“闲不住的手”

    在历时35年的中国改革开放进入攻坚期和深水区的当口，毫无疑问，转变政府职能和行政管理体制改革是公众对十八届三中全会最为期待的内容之一。
    时间回到今年的3月17日。当时，刚刚当选为国务院总理的李克强在闭幕后的中外记者见面会上表示：“必须从改革行政审批制度入手来转变政府职能。现在国务院各部门行政审批事项还有1700多项，本届政府下决心要再削减三分之一以上。”
    在接下来的半年多时间里，政府确实是做到了“言必信，行必果”。在4月24日、5月6日和9月25日召开的国务院常务会议上，取消或下放了一大批行政审批项目，而在10月25日召开的国务院常务会议上，又部署推进公司注册资本登记制度改革，以期降低创业成本，激发社会投资活力。
    从过去这段时间的表现来看，中央政府转变政府职能、削减行政审批的决心很大，而且有很多切实可行的举措。但是即便如此，我们还是要追问一个问题，为什么要进行政府职能转变？从上世纪八十年代以来，中国一共经历了六轮大的机构改革，形成了基本适应社会主义市场经济体制的组织架构和职能体系。但是即便如此，问题也很多，用中编办负责人在接受媒体采访时的说法就是“国务院部门在职能定位、机构设置、职责分工、运行机制等方面还存在不少问题”。
    如何解决这些问题，依我愚见，一个最为根本的办法就是要厘清政府和市场的边界。如何处理政府和市场之间的关系，按照以往的经验，往往就是要政府尽量不干预市场行为，或者说凡是市场能够解决的问题都交给市场，把这种表述换成法律语言，那就是《中华人民共和国行政许可法》第十三条的规定，凡是“公民、法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或者中介机构能够自律管理的；行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的”事项都可以不设许可。同时，这部法律还对法律以外的行政许可权的设定做了严格限定，明确规定行政规章不得自行设立许可。
    是不是意味着控制了行政许可，或者说行政审批的数量就可以视为是限制了政府的权力？这可能是太简单化了政府的行为模式。一个简单的例子是，现代社会存在着各式各样的社会福利，同时还存在着广泛的财政补贴，以往企业只是作为纳税人而存在，但是在现代社会，很多企业往往从政府那里获得巨额的财政补贴。很显然，这些都是《行政许可法》所无法解决的现象。
    经济学或者说政治经济学对政府有三个模型。一种是把政府看成“看不见的手”，政府之所以必需是因为它不得不提供一些市场提供不了的公共品——如法律和国防，持这种观点的人认为，如果市场运转良好，政府规模越小越好。但是现在现实生活中，政府并不是只看不见的手，而是随处可见。为什么？很多人认为，之所以需要有政府，那是为了纠正市场失灵，于是“扶持之手”就粉墨登场了。
    不过以上两种模型都无法解释这样一个现象，很多为了追求福利最大化的政策，往往通过后会与其目标背道而驰，无论是政府管制、国有制和价格控制都产生了这种现象。为什么会这样？为此经济学家施莱弗想出了“掠夺之手”这个模型，根据他的观察，政治家的目的并不是社会福利的最大化，而是追求自己的私利。
    在我看来，这个模型可以解释目前政府与市场之间的各种乱象。比如说很多政府之所以设立行政许可，其出发点可能是为了解决“市场失灵”，但是在现实过程中却往往变成不少政府机构和个人寻租的空间；很多旨在促进经济发展扶持企业的财政补贴最后就变成那些和权势者勾兑的游戏。为什么会发生这个现象？很重要的一个原因就是如施莱弗所说的“追求私利”。
    更为重要的是，现代政府所能“掠夺”的财富越来越多。40多年前，一位学者如此评价美国政府：“近十年来，美国最重要的发展之一，是政府开始成为财富的主要源泉。政府是巨型压力器，它吸进税收和权力，释放出财富：金钱、救济金、服务、合同、专营权和特许权。政府一直都具有这项职能。但是，在早期，这种政府供给的分配规模很小，现在则空前巨大。”
    与美国相比，中国也毫不逊色。财政部的数据显示，2012年中国公共财政收入117210亿元；从支出情况看，2012年全年累计公共财政支出125712亿元，一个可供佐证的数据是，2012年中国上市公司的利润总额为19245亿元，2012年当期实际缴税22233亿元，比上年增加17%，缴税额比净利润多14%。换句话说，所有上市公司上缴的税收比其利润还要多，这从一个侧面佐证了当代中国政府所拥有的巨大财政能力。
    在上个世纪九十年代，以王绍光为代表的学者认为中国政府的能力非常有限，因为政府的汲取能力——财政汲取能力十分有限，一个很重要的指标就是财政收入占GDP的比重极低，1995年财政收入占13.3%，如果仅从这个数据来看，现在政府的能力有了长足的进步，2012年中国GDP为519322亿元，财政收入约占GDP的22.57%。但是从现实的反映来看，越来越多的财政收入并未给企业带来明显的好处，相反的是企业负担加重——上市公司中企业上缴税收数额高于企业利润就是一个明证。
    当然，政府可以说财政收入增加是因为政府支出责任增加，教育、医疗、养老和社会保障等一系列支出都需要钱。这些领域的支出当然需要钱，但是这并不意味着他们都需要经过政府这个环节，这些领域的市场化和民营化同样也可以解决问题。事实上，扶持之手因为私利的缘故会变成掠夺之手。还是以上市公司为例，目前中国的A股市场已经出现一些专门以吃政府补贴为主的公司，据媒体于2012年初提供的信息，2011年中国有195家沪深上市公司收到各种形式的政府补贴110亿元，平均每家公司收到补贴逾5000万元，占这些公司2010年净利润总额的五成左右。
    谁能够获得补贴？表面上来看政府给补贴设定了各种标准，但是在实际操作过程中往往是和政府走得近的公司更有资格获得补贴。这样一来，表面上是为褒奖先进为名的补贴最终又变成补贴关系户。市场对优胜者的褒奖本来是来自消费者或者客户的用脚投票，但是一旦有些企业能够从政府获得补贴，那么它当然也就没有动力通过创新、提供产品获得消费者认可，一门心思获得政府的认可就成为企业行为的目标。于是，政府补贴最终结果很可能是，既无法导致市场中的企业优胜劣汰，也难以引导行业升级换代，却扭曲了市场——让某种产品始终不能够以其真正成本在市场中运行。
    如何防止政府从扶持之手变为掠夺之手？表面上来说是要进行政府职能转变，但是追究根本原因还是要减少政府“扶持”或者“掠夺”的能力，当务之急就是要减税，从根本上切断政府变大的可能，斩断扶持之手。尽管减少行政审批是政府职能改变的重要方面，但远不是全部——尤其是对那些有着巨额财政能力的政府而言更是如此。
（作者为上海金融与法律研究院执行院长）