走向明晰的央地权责配置
来源：华夏时报
发布时间：2013-11-01 23:21:00
摘要：房产税在一定程度上面临着来自地方政府和房屋所有者的双重阻力，要形成共识并全面铺开还有许多问题需要克服。
十八届三中全会召开前夕，行政体制、土地、国企等方面的改革吸引各方关注，但财税体制改革亦不能忽视，因为它是一项基础性改革，政府与市场的边界如何确定在很大程度上将取决于财税制度，尤其是它涉及中央与地方关系的调整，从而直接关系地方上的无数纳税人。近期国研中心抛出的“383”改革方案描绘了一定程度上令人期待的蓝图，包括在财税改革方面。虽然已有人提醒不要冀望过高，但还是有人期待最终的改革蓝图能超越这个被称为“尺度很大”的方案。
财税体制改革的重要背景是今年营业税改征增值税的改革继续扩大试点范围。“营改增”改革的初衷是减少重复征税，降低企业税负，从而达到总体上减税、提高效率和推进产业升级的目的，具有合理性。不过营业税在1994年分税制改革之后，一般被认为是地方政府的主要税种，是地方预算收入的重要来源，据估计其占地方税收的比重至少在30%以上。除了铁道和中央金融及保险企业的营业税归中央之外，其余都归地方，而增值税目前是中央和地方按照75%∶25%的比例分成，所以“营改增”改革必然对央地税收划分造成冲击。
当然现在还不明显，因为在试点期间，为了保持现行财政体制基本稳定，国务院规定原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后收入仍归属试点地区，税款分别入库。然而，这种为了降低改革阻力的过渡性安排也许只是一时之策，“营改增”被认为有可能是1994年分税制改革以来央地财政关系最大的调整，要将该项改革全面推开，就势必要为央地税权的合理划分确定长效机制，为保障地方财力建立可靠的善后机制。同时“营改增”自身还存在很多问题，尤其是物流等领域的企业的税负一时间不降反增，中央政府如何负起更大责任补贴这些行业因改革而承担的税负，也是对央地税收关系的考验。
因为担心营业税的减少冲击地方财政，为地方确定新的主体税种的计划已经提上议事日程。相关计划很多，例如“383”改革方案的提议就是将房产税与消费税作为地方的主体税种。尤其是房产税，该方案提议将其税经过一定的过渡期之后全面推开，明确为区县级政府的主体税。理论上，房产税税基稳定便于征管确实适宜作为地方主体税种，在西方也是地方政府提供公共服务的重要保障。但目前房产税还在试点之中，而且对于是让其主要发挥调控房价作用、调节收入分配作用还是充当地方主要税种，最高层目前似乎还没有确定方向，而且房产税在推行过程中已经遭到了“重复征税”等质疑，缺乏全国性的房产信息联网也让人怀疑其征收能否保证公平性。房产税在一定程度上面临着来自地方政府和房屋所有者的双重阻力，要形成共识并全面铺开还有许多问题需要克服。消费税是另一个考虑，但单靠目前的消费税不足以满足地方财政需求，专家给出的解决方案是将消费税扩大到对节能减排和环保的鼓励方面，但这也需要时间。“营改增”改革的冲击将持续到来，应当尽早对中央地方的税权重新划分制定方案，免除该项改革的后顾之忧。
从更高层面看，1994年分税制改革至今，中央地方之间的事权财权没有得到科学、合理、明晰的配置，地方事权过重而财力不足。与此同时，省以下各级政府的财权划分没有建立规则化的制度，又导致地方层面上的财权上收事权下移，下面的市县级政府直接负责医疗、教育等关系民生的支出却缺乏财力保障，遂使地方政府的征敛倾向加剧，如近年来出现的突击收税和征“过头税”问题，与此同时地方债风险不断积累。不过，要调整并不意味着一定要授予地方相应的财权，只要通过完善的转移支付等方式让地方拥有足够财力即可，但问题是转移支付领域也问题重生，是改革的难点之一。
财税体制改革与社会保障体制改革息息相关。“383”方案将建立“国民基础保障包”作为推进财税改革的突破口，是该方案最具建设性的提议之一。“383”建议将基础养老金、司法体系、食品药品安全等上收为中央事权，收权本身并不是坏事。其实央地财权划分的合理依据应当是各自承担的提供公共物品和公共服务的责任，只要根据责任区别而配置妥当即可。中央政府虽然将养老等事权上收，但只要它同时承担起更大的公共支出责任，而不是继续做“中央请客、地方买单”的事，让地方推进社保改革却不相应调配财力，就没有问题，而且有利于打破当前社保统筹层级低导致的各种弊病。
央地财税划分问题千头万绪，非几段话所能说清，不过待论证合理之后，应当以法治化途径建立刚性机制，给民众合理预期。当前统领分税制的仍是国务院颁布的行政法规，如此关系纳税人权利和各地公共服务水平的税制问题，理应得到更高水平的规范。同时，财税改革的最终保障还有赖于正在修订中的《预算法》搭起一个合理的框架，构建制衡性、公开透明的政府预算体制。建立各级政府的资产负债表，细化预算科目，强化人大的预算约束并实现更多公共参与。
财税改革既有体制性的大问题，每一个领域，如增值税、消费税、资源税，正在试点推进中的房产税和正在考虑推出的环境税，也都有各自的小问题，而这些小问题又将影响大体制。正因头绪纷纭，所以更需大处着眼，通盘理顺。同样重要的是，在税改过程中不能只考虑确保政府财政收入的稳定性，财税体制改革能不能给人惊喜，还要考虑能否真正实现结构性减税，减轻企业负担，而不是借改革之名继续增税。理顺财税体制后，推动行政体制和政府治理方式的变革才会有稳固的基石。
(作者为资深财经媒体人)
财税体制改革的重要背景是今年营业税改征增值税的改革继续扩大试点范围。“营改增”改革的初衷是减少重复征税，降低企业税负，从而达到总体上减税、提高效率和推进产业升级的目的，具有合理性。不过营业税在1994年分税制改革之后，一般被认为是地方政府的主要税种，是地方预算收入的重要来源，据估计其占地方税收的比重至少在30%以上。除了铁道和中央金融及保险企业的营业税归中央之外，其余都归地方，而增值税目前是中央和地方按照75%∶25%的比例分成，所以“营改增”改革必然对央地税收划分造成冲击。
当然现在还不明显，因为在试点期间，为了保持现行财政体制基本稳定，国务院规定原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后收入仍归属试点地区，税款分别入库。然而，这种为了降低改革阻力的过渡性安排也许只是一时之策，“营改增”被认为有可能是1994年分税制改革以来央地财政关系最大的调整，要将该项改革全面推开，就势必要为央地税权的合理划分确定长效机制，为保障地方财力建立可靠的善后机制。同时“营改增”自身还存在很多问题，尤其是物流等领域的企业的税负一时间不降反增，中央政府如何负起更大责任补贴这些行业因改革而承担的税负，也是对央地税收关系的考验。
因为担心营业税的减少冲击地方财政，为地方确定新的主体税种的计划已经提上议事日程。相关计划很多，例如“383”改革方案的提议就是将房产税与消费税作为地方的主体税种。尤其是房产税，该方案提议将其税经过一定的过渡期之后全面推开，明确为区县级政府的主体税。理论上，房产税税基稳定便于征管确实适宜作为地方主体税种，在西方也是地方政府提供公共服务的重要保障。但目前房产税还在试点之中，而且对于是让其主要发挥调控房价作用、调节收入分配作用还是充当地方主要税种，最高层目前似乎还没有确定方向，而且房产税在推行过程中已经遭到了“重复征税”等质疑，缺乏全国性的房产信息联网也让人怀疑其征收能否保证公平性。房产税在一定程度上面临着来自地方政府和房屋所有者的双重阻力，要形成共识并全面铺开还有许多问题需要克服。消费税是另一个考虑，但单靠目前的消费税不足以满足地方财政需求，专家给出的解决方案是将消费税扩大到对节能减排和环保的鼓励方面，但这也需要时间。“营改增”改革的冲击将持续到来，应当尽早对中央地方的税权重新划分制定方案，免除该项改革的后顾之忧。
从更高层面看，1994年分税制改革至今，中央地方之间的事权财权没有得到科学、合理、明晰的配置，地方事权过重而财力不足。与此同时，省以下各级政府的财权划分没有建立规则化的制度，又导致地方层面上的财权上收事权下移，下面的市县级政府直接负责医疗、教育等关系民生的支出却缺乏财力保障，遂使地方政府的征敛倾向加剧，如近年来出现的突击收税和征“过头税”问题，与此同时地方债风险不断积累。不过，要调整并不意味着一定要授予地方相应的财权，只要通过完善的转移支付等方式让地方拥有足够财力即可，但问题是转移支付领域也问题重生，是改革的难点之一。
财税体制改革与社会保障体制改革息息相关。“383”方案将建立“国民基础保障包”作为推进财税改革的突破口，是该方案最具建设性的提议之一。“383”建议将基础养老金、司法体系、食品药品安全等上收为中央事权，收权本身并不是坏事。其实央地财权划分的合理依据应当是各自承担的提供公共物品和公共服务的责任，只要根据责任区别而配置妥当即可。中央政府虽然将养老等事权上收，但只要它同时承担起更大的公共支出责任，而不是继续做“中央请客、地方买单”的事，让地方推进社保改革却不相应调配财力，就没有问题，而且有利于打破当前社保统筹层级低导致的各种弊病。
央地财税划分问题千头万绪，非几段话所能说清，不过待论证合理之后，应当以法治化途径建立刚性机制，给民众合理预期。当前统领分税制的仍是国务院颁布的行政法规，如此关系纳税人权利和各地公共服务水平的税制问题，理应得到更高水平的规范。同时，财税改革的最终保障还有赖于正在修订中的《预算法》搭起一个合理的框架，构建制衡性、公开透明的政府预算体制。建立各级政府的资产负债表，细化预算科目，强化人大的预算约束并实现更多公共参与。
财税改革既有体制性的大问题，每一个领域，如增值税、消费税、资源税，正在试点推进中的房产税和正在考虑推出的环境税，也都有各自的小问题，而这些小问题又将影响大体制。正因头绪纷纭，所以更需大处着眼，通盘理顺。同样重要的是，在税改过程中不能只考虑确保政府财政收入的稳定性，财税体制改革能不能给人惊喜，还要考虑能否真正实现结构性减税，减轻企业负担，而不是借改革之名继续增税。理顺财税体制后，推动行政体制和政府治理方式的变革才会有稳固的基石。
(作者为资深财经媒体人)
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