“中国式”假日该考虑雇主意见

傅蔚冈

　　本月10日，全国假日办发布了关于法定节假日放假安排的调查问卷，引起公众的高度关注。截至12日17时，吸引了211万网民参与投票，半数以上网友对现行假日安排表示不满意。

　　为什么会对目前的节假日安排不满？大概可以分为两类：一是四处拼凑长假会打乱正常的上班节奏，严重影响了不少企业的正常生产经营。二是很多人抱怨目前的假期太少，不少人认为正是因为假期太短，从而导致了长假出游的各种不便。

　　按照这样的意见，那么可行的办法就是应该固定节假日，不应为了拼凑节假日而影响日常工作；同时，增加带薪假期，从而让节假日出行更加便利。事实上，这些办法并不是新观点，而是自有长假以来一直存在的现象。比如去年十一长假之后，加快推进带薪年休假在社会各个阶层早已经取得了一致意见。今年之所以不同，只不过是有了全国假日办的调查问卷，才使得事情愈发戏剧性。

　　单纯从“假日办”的名称上看，似乎是负责每年公众休假设定的机构，从网上的资料来看，每年的公众假日确实是由它来调整。不过如果看这个机构的全称，那么我们就会对这个假日办的功能产生怀疑。全国假日办的全称是全国假日旅游部际协调会议办公室，负责全国每年的所有公众调休假的设定，设在国家旅游局，由国家旅游局局长担任主任，副局长担任副主任，成员由“协调会议”各单位的联络员组成。换句话说，由全国假日办来调整节假日，那么其目的是为了旅游，而不是为了公众的休息。也正是如此，我们才可以理解为什么要有7天长假，这一切都只是为了便于外出旅行而已。

　　但节假日只是旅行吗？未必。无论是春节、清明、端午和中秋等传统节假日，还是五一和十一等现代节日，设立的目的都不是为了旅游。传统节假日自有它的意义，春节、中秋是为了阖家团聚，清明是为了祭祀祖先，而五一和十一等节假日则是为了纪念相应的事件。在1999年第一次“五一”和“十一”长假之前，这些节假日都没有带上旅游的色彩。

　　直到1999年的第一个“五一”长假，旅游才搭上了节假日的便车。当然，在那个年代，很多行为都会因为扩大内需而被放大，就像高等教育为了扩大内需而扩招，而节假日当然可以因为内需而被延长，从此之后，节假日的主要功能就与原先的定位渐行渐远，而国家假日办也就应运而生。当然，这个设在国家旅游局的办公室，其主要目的就是为了更好地促进旅游事业。

　　麻烦在于，旅游业要发展，其他产业也要进步，不能为了旅游业的发展而置其他行业于不顾吧？从这个意义而言，由设在国家旅游局的国家假日办向公众咨询节假日的安排问题，确实是有失偏颇——至少缺乏一个应有的中立性。

　　问题还不仅限于此。去年哥伦比亚大学吕晓波教授在讨论带薪休假时提出了一个其他人很少关注到的问题。在他看来，“长假涉及的决不只是旅游问题，而是一个涉及劳动福利、交通运输、旅游资源保护、公共安全等诸方面的重要综合公共政策。”一个最为基本的理由就是：“对雇主来说，强制带薪休假有纳税的含义。相当于企业必须付出的成本，每增加一个雇员带薪假日，企业就要多增加成本。”

　　至少从目前来看，在这场有关节假日调整的讨论中，很少有来自雇主方面的意见，而将强制带薪休假视为“纳税”更是鲜见。既然带薪休假可被视为是雇主“纳税”，那么“公共假日”也是一种“纳税”：理由很简单，因为雇主还需要为员工的节假日支付薪资，或者是为员工在节假日加班多支付3倍的工资。按照现有《全国年节及纪念日放假办法》规定，每年有11天的假日，假设假期增加一天，那么会给全国所有的雇主增加多少成本？企业能否消化这些成本？换句话说，有什么样的机制可以保护雇主的利益？

　　尽管中国纳税人的权利保护也不是非常到位，但是在纳税行为上政府基本上做到了有法可依——既有针对各税种的实体性法律，同时还有针对税收程序的《税收征管法》，但是对于公众假日这个准“纳税”行为，目前法律几乎都是空白。

　　《宪法》第四十三条规定，“中华人民共和国劳动者有休息的权利。”同时在此条款中还规定“国家发展劳动者休息和休养的设施，规定职工的工作时间和休假制度”。至少从这个条款来看，国家设定休假制度并不是为了旅游，而是为了保护劳动者休息的权利。但宪法只是泛泛而谈，具体要让该制度可以操作，还需要其他法律的配套。好在《劳动法》对节假日做了这样的规定，“用人单位在下列节日期间应当依法安排劳动者休假：（一）元旦；（二）春节；（三）国际劳动节；（四）国庆节；（五）法律、法规规定的其他休假节日。”尽管如此，还是存在很多细节上的问题：这些假期放几天？放假的程序该如何决定？

　　目前有关节假日的规定都来自国务院的《全国年节及纪念日放假办法》。这个办法可能是到目前为止国务院行政法规中最为简陋的一个，总共只有7条，粗略地规定了节假日的时间，如确定了各种公众假日的日期和天数。但是对于如何放假，该怎么放等问题，则是没有提及。

　　更为重要的是，假如放假是一种类似“纳税”的行为，那么由国务院自行设定该假日是否合适？按照《立法法》第八条第八款规定：“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”只能制定法律。“公共节假日”涉及全国所有劳动者的带薪休假，同时也是事关雇主财产和纳税人的权利，将其称之为“基本经济制度”丝毫不为过。同时，政府机构的工作人员在节假日也要照常支付薪资，那就意味着行政机构可以自行决定自己的预算——而在通常意义上，预算是要经过全国人大审议通过。

　　而从今年国庆假日调整来看，国家假日办可以拼凑出的7天长假已经严重扰乱了企事业单位的正常工作，给国民经济带来不可忽视的影响——除了对旅游业有益外，其他各个行业都有或多或少的影响。从这个意义而言，目前有关公共假日设定问题，长假多寡倒是其次，最为重要的就是要确定一个最为根本的问题：由谁来制定长假，其程序何在？如果这个问题得以成立，我们就会对由国家假日办组织的节假日调查得出明确的意见，节假日不是为了旅游，更应征求雇主的意见。

　　（作者为上海金融与法律研究院执行院长）

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