总理“约法三章”实现的前提

    在3月17日两会闭幕后的记者会上，国务院总理李克强提出削减政府开支的“约法三章”，表示在本届政府内，政府性的楼堂馆所一律不得新建，财政供养的人员只减不增，公费接待、公费出国、公费购车只减不增。这三条中央政府要带头做起，一级做给一级看。
    总理要削减政府开支，社会当然欢迎。不过，总理的“约法三章”能否真正变成现实？我们没有理由对新政府的决心持怀疑态度，但从历史经验来看，难度将会非常大。以“严禁楼堂馆所扩建”为例，从1988年到2011年间，中央严禁楼堂馆所扩建的文件已经下了十来个，语气措辞也愈来愈严厉，“继续”、“严格”、“进一步”俯拾皆是。但现实中往往是一边“三令五申”，一边“屡禁不止”。尤其是近几年，全国各地豪华政府办公大楼纷纷拔地而起。
    所以，公众最为担心的是，总理的这次“约法三章”会不会也遭遇和以前各种禁令一样的经历：雷声大、雨点小，直至最后不了了之？或许有人说这个担心是多余的，自从2012年12月4日中央政治局会议审议通过了中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定之后，从中央到地方，公务消费的现象确实在一定程度上得到了遏制。也正是如此，很多人认为此次的“约法三章”也会得到执行。
    我们丝毫不怀疑中央对“削减政府开支”的决心，但是，仅仅有决心并不意味着能够转化为最后的现实。尽管在学理上而言，单一制国家中的中央政府有权力来监督地方各级政府的开支。尽管在3月19日中纪委通报6起违反中央八项规定精神典型问题，但这也只是非常之举。不过这种监督在某种程度上只是一种象征意义上的：全国将近3000多个县，近300个地级市，中央政府怎么有这么多的时间和精力来监督地方的行为？假设为了监督地方的“三公消费”而建立一支庞大的监察队伍，那么中央政府又违背了“不增加财政供养人口”的承诺。
    那么，政府该从何处入手来解决政府开支只增不减的难题？在我看来，不妨通过预算公开、增加公众参与来解决这个老大难问题。就像前面所指出的，自上世纪80年代以来，为了解决楼堂馆所问题，中央就下发过十来个文件，但这个问题并没有得到解决，甚至愈演愈烈，何故？一个很重要的因素就是很多机构在花钱的时候没有约束——或者是只有上级的约束，面对越来越多的财政收入，任何一个机构都有多花钱的冲动；而广大的纳税主体，却没有机会参与决定政府的支出。
    或许有人说，政府每年的预算不都是经过各级人民代表大会的审查和批准吗？是的，从形式上而言，人大每年都要审查政府预算。但是这种审查更多的是象征意义上，而非能构成实质性的制约：短短十来天的人民代表大会，代表怎么有精力来审议复杂的财政预算；更何况很多预算的编制都极为宽泛，代表都无从下手监督。一个最为明显的例证是：自1954年宪法实施以来，人代会审议政府的财政预算，几乎没有不通过的，难道这些楼堂馆所的建设经费不是包含在这些预算之中？
    从这个意义来说，要落实总理的“约法三章”，改变政府支出只增不减的怪圈，就有必要在监督机制上作改进，而预算公开——不只是在人民代表大会通过之后对公众公开，而是编制过程和执行过程的公开。公开是最好的防腐剂，只有公开，才能够防止过去自上而下监督所带来的弊病，才能真正解决这个问题。
    不过，仅仅有预算公开还很不够，目前的预算也都是公开的，为何发生不了作用？首先，在预算公开之前还得先改变政府预算的编制方式。目前的财政支出预算编制不尽合理，一个主要原因就是预算很粗。以中央政府的预算为例，预算草案中没有有关部门的具体数字，只有按功能分类的教育科技、文体、医疗卫生、社会保障、住房保障等，预算没细化到二级单位，也没细化到具体项目，以致预算支出中经常出现上级挤下级，行政挤事业，人头费吃专款的现象。这样的预算很难让全国人大对财政预算进行审查和监督。
    其次，建立单一国库制度。预算在编制完成经人大通过之后，又发生了另外一个问题：在支出过程中脱离监督，不仅仅是公众的监督，体制内的财政监督也都非常乏力。尽管在《预算法》中规定政府资金应当由各个地方设在人民银行及其分支机构的国库中，但是后来政府部门出现的“财政专户”制度却使得国库制度形同虚设——据统计，全国目前有将近20万个财政专户。财政部按期将资金拨付到各部门在商业银行的账户以后，即由各部门自行管理，对各部门及其所属单位如何分配使用、什么时间使用，财政部难以实施有效的监督和控制，只能依赖各部门提供的财务报告进行事后审查监督。
    由于缺乏监督，财政专户制度不仅仅导致使用效率低下，同时还会发生各种腐败现象。由于财政专户金额数量巨大，竞相成为商业银行争取的对象。这种未受监督的财政专户制度在不少地方成为了财政部门或者部门领导人输送利益的小金库，2010年江苏省财政厅副厅长张美芳受贿近亿元就是一例。实际上，这种现象并不局限于江苏，而是全国各个地方或多或少都存在，不少财政局负责预算的负责人就因此而沦为阶下囚。
    在我个人看来，要把总理的“约法三章”落到实处，通过公众监督来解决财政只增不减的难题，至少需要在技术层面上解救以下两个问题：一是改变预算的编制形式；二是在预算执行过程中落实单一国库制度，要把分散在各商业银行的财政专户统一到国库上来。只有当这两个问题都得以解决了，我们再来谈预算的公开，否则，面对天书一般的预算，公众怎么看得懂、又如何监督？

（作者系上海金融与法律研究院执行院长）