解决城市“看海”迫在眉睫 地下管廊面临投入与管理双难题

这两年每逢夏季，国内不少城市就会出现“海景房”，无法在短时间内将雨水通过下水管道排出，成为公众热议的一大问题。

其实近年来，下水道建设越来越受到高层重视。2013年，国务院印发《关于加强城市基础设施建设的意见》，《意见》明确了当前加快城市基础设施升级改造的重点任务，其中就有“加强城市供水、污水、雨水、燃气、供热、通信等各类地下管网建设和改造”的内容，同时还提到要开展城市地下综合管廊试点。也正是在这个《意见》中，还提到了要加强城市排水防涝防洪设施建设，解决城市积水内涝问题。而在李克强总理7月28日主持召开的国务院常务会议上，更是明确指出要部署推进城市地下综合管廊建设，扩大公共产品供给、提高新型城镇化质量。

为什么地下管廊问题在过去相当长一段时间内不受重视？

首先，也是最为重要的原因在于，地下管廊建设对于地方政府来说，更多是投入，而非收益。众所周知，在过去的十多年时间里，中国地方政府形成了以土地出让金为主要收入的土地财政模式。在这个模式下，地方政府的重要任务就是把土地以尽可能高的价格转让出去——而且是以最小成本的方式转让出去，这样一来地方政府就能够获得尽可能高的收入。毫无疑问，高标准的地下管廊建设需要耗费不少成本。以2010年上海世博园区的地下管廊为例，长约6.6 公里的“共同管沟”投资高达约17亿元，折合每公里2.58亿元。如此高昂的成本并不是每个城市都能承担的，同时这还意味着地方政府当期收入减少。在绝大多数地方政府领导的任期都很短的前提下，地方政府不考虑地下管廊建设也就可以理解。

其次，地下管廊建设中的管理问题也可能是导致建设滞后的一个因素。还是以上海世博会的地下管廊“共同管沟”为例，所谓“共同管沟”，是指在地下挖掘隧道，将原本各自单独埋设的水、电、气等各类市政管线集中放置在同一条地下隧道里，隧道同时留出供检修人员行走的通道。管线入共同管沟后，每根管线都会注明所属单位，万一哪根管线出了故障，只要打开接点处的井盖，便能立即查找到所属管线的所在位置，直接施工，能够避免由于埋设或维修而导致道路多次开挖的麻烦。但正是因为“共同管沟”包括了电力、电信、有线电视、给排水、交通信号等涉及多个不同部门的管线，因此协调不同部门之间的利益也就格外复杂：谁来出资？管理费用谁来支付？分摊费用的标准又是如何？利益之间的协调和沟通问题使得不少城市的管廊建设进展缓慢，甚至在不少地区还出现了在有地下管廊之后，有机构却另起炉灶挖埋管线的现象发生。

要让地下管廊建设得以可持续，以上两个问题必须要面对，总而言之就是要解决钱从哪里来，费用如何承担的问题。对此，不妨借鉴此前在高速公路建设上的经验。中国的高速公路之所以能够在短短十余年时间里后来居上成为世界通车里程最多的国家，无非是采用了“贷款修路、收费还贷”的融资模式，从而解决了“钱从哪里来、费用如何承担”的问题，即通过银行贷款获得建设用资金，通过通行费收入来维持经费日常运营。

地下管廊建设也可以尝试这种模式。在以往的建设过程中，地下管廊设施的绝大部分资金都是来自于财政拨款，这既给地方财政造成巨大的财政压力，同时还导致了财政不公等问题。与财政压力不同，财政不公则是指政府财政巨资投入建设的地下管廊设施只是在极少部分区域内使用，对其他地区的居民来说并不公平，就像上海在世博园建设的“共同管沟”，政府巨资投入但并未让更多居民受益。

事实上，现在城市居民也一直为市政公用基础设施付费，水、电、煤气、通讯等一切服务都需要付费，如果市民欠费就会被有关部门停止服务。当然，这种收费只是发生在消费者和市政供应商之间，并不是供应商和供应商之间。而地下管廊建设的费用，尽管表面上是发生在不同供应商之间，但最终的成本还是由所有的市民来承担。因此，现在缺乏的并不是要不要收费，而是如何收费、利益如何协调等。而且从根本上来说，因为规模效应之故，地下管廊一旦建成，各大市政供应商所需要支出的成本会比此前各自为政时更低。

如果解决了“费用如何承担”问题，那就会有机构愿意为地下管廊基础设施投资，李嘉诚在欧洲的投资就是一个佐证。我们注意到，李嘉诚在内地的资产绝大部分是不动产，而其在欧洲投资的范围则是水、电、煤等看起来像是非营利的传统市政公用基础设施。很显然，李嘉诚在投资欧洲之前应该计算过投资回报等问题，因为市民要为这些公共服务付费——只要城市还存在，那么就会有市政设施。尽管这些投资不像几年前房地产那样的高回报，但是持续稳定的现金流也不失为一种安全的投资。

一个可以确定的事实是，今后几年中国经济不会再像几年前一样持续两位数的高速增长，各种资本也会逐步降低其投资回报率，在此情况下，具有稳定回报的市政基础设施就可能会成为很多资本的选择。只要地方政府能够在投融资渠道上进行创新，就像国务院常务会议所指出的特许经营、投资补贴、贷款贴息等方式，那就会有社会资本参与管廊建设和运营管理。

也正是如此，我们就不难理解国务院对地下管廊建设的初衷，地下综合管廊不仅可以逐步消除“马路拉链”、“空中蜘蛛网”等问题，提高城市综合承载能力，还可以带动有效投资、增加公共产品供给，打造经济发展新动力。

（作者为上海金融与法律研究院执行院长）

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