《环境保护法》：规制核心在于平衡

■傅蔚冈

    在人们越来越重视环境品质的今天，该如何保护人民免受环境恶化的影响？从法律来看，存在着两种不同的进路，就是事后的侵权法和事先的政府规制。侵权法就是让加害人承担侵权责任，对受害人进行赔偿，威慑潜在加害人，使其提高活动的注意程度，从而减少风险程度。在相当长一段时间内，私人之间的侵权诉讼是控制风险的主要手段。在现代社会，除了侵权法以外，还有另外一种方式，就是政府规制，政府通过设定相关行为的准入门槛、行为标准、要求强制披露风险活动的信息来达到减少风险的目的。
    在现有的法律体系中，如果说2009年制定的《侵权责任法》是为了通过侵权法来解决私人之间的损害赔偿，那么1989年制定的《环境保护法》则是为政府保护环境提供了法律依据。该法在第1条就开宗明义，指出“保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展”是其目标。在这部法律中，环境保护管理工作成为相关行政机关的主要职责，“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一管理”；原先法律中的权利主体“一切单位和个人”只是负有保护环境的义务，仅仅具有“对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”的权利。在随后制定的一系列环境保护的法律法规中，这样的规定就成为一项基本的原则，国家逐渐取代个人，成为环境保护的主体。
    《环境保护法》与《侵权责任法》相比，最明显的一个特征就是，法律尽管关注个体的权利，但已经不是首要目标，法律主要关注的是整个社会的环境、安全和卫生。相关监管机构取代了个人，成为法律的实施主体，而在以往的法律中，个人是法律的主体。当然，当个体遭受环境侵害之后，还是可以向法院提出救济，只不过通过司法救济来实现环境安全，至少从实然的程度考虑，已经不是首要选择，而只是第二位的方案。
    在传统的侵权诉讼中，当权利主体的权利遭到侵害之后，受害方向法院提起诉讼，法院通过对加害人的侵权行为进行惩罚，赔偿受害人的损失。通过这样的判决，给潜在的加害者产生威慑效力，从而实现社会的安全和卫生。但是在有关环境治理中，这种方式遇到了问题。
    以现代社会中广泛存在的尾气污染为例。已有研究表明，汽车尾气中的碳氢化合物和氮氧化合物，会让人的眼睛和上呼吸道黏膜、视力和中枢神经等受到损害，在导致儿童铅中毒的各种因素中，汽车尾气也是罪魁祸首。那么，汽车尾气的受害者该如何向加害人，即汽车尾气的排放者请求赔偿？《侵权责任法》的第一反应就是诉讼，但是诉讼可能吗？虽然从流行病学的统计上来说，很多疾病是由于汽车尾气排放而致，但是就具体个案而言，这样的科学结论作为呈堂证供的可能性有多大、具有多大的说服力，很难说。同时，由于加害者众多，受害方该向谁主张？虽然在20世纪80年代，有些国家发展了市场份额责任来追加相关生产商的产品责任。但是，这样的责任方式适合因为汽车尾气排放而导致的各种疾病吗？恐怕不那么简单。一方面，我们是汽车尾气排放的受害者，但从另一方面而言，那些尾气的受害者本身在某种程度上也是汽车工业的受益者。因为汽车方便了我们的出行、提高了工作效率和增加了生活舒适度。在现有的技术条件下，汽车尾气与汽车工业是与生俱来的，无法切割，我们无法只享受汽车带来的便利而不承担汽车尾气排放带来的损失。天下没有免费的午餐，汽车尾气排放所带来的损失就是人类社会所必须要承担的成本。
    因此，我们不得不接受这样一个现实：汽车尾气的受害者无法通过侵权法向汽车尾气的制造者追究因为尾气排放而导致的各项损失。在可见的将来，以石油为燃料的汽车必然存在，那么汽车尾气的受害者就不得不自己承担因此而导致的各项损失。于是，传统的侵权法在面对这一问题时就显得手足无措。
    那么，是不是存在另外一种更好的方式呢？政府规制无疑是一种尝试。政府不能够完全消除尾气排放，因为现有的技术条件决定了汽车无法在不排放尾气的条件下运作；即使会有另外一种不需要排放尾气的汽车出现，诸如电动车，但是这种汽车也会出现另外一种形式的污染，如电动车蓄电池的污染问题。既然任何一种活动都会产生成本，政府规制的目的就是为了选择一种成本适当的活动，而不仅仅考虑其技术是否更为先进。现代政府可通过制定各种汽车尾气排放标准来限制尾气排放。
    当然，这并不意味着欧IV的标准就比欧I的标准要好。因为标准的提高意味着成本支出的增加。事实上，衡量一个排放标准是否保护妥当，技术上的标准固然是所要考虑的一个方面，但在很多时候，它还和一个地区的汽车保有量、气候环境、人口稠密程度等各个因素相关。在鲁滨逊的世界中，无论他是选择大排量的悍马，还是小排量的QQ，这些汽车的尾气排放都不会对周围环境造成明显的影响。就像在30年前的中国，那时候并没有建立汽车尾气的排放标准，但是绝大多数城市中的一氧化碳、碳氢化合物等有害气体都比现在要少。这并不是说不需要建立汽车尾气排放标准，而是因为整个汽车尾气排放的环境发生了变化。
    显然，减少尾气并不能够靠侵权诉讼来实现，推而广之，类似污水、公共垃圾等处理也无法通过侵权诉讼来实现。对类似公共风险的治理，早已超越了某个事故当事人双方的利益损失考虑，而是和整个公众有关。也正是如此，去年修改的《环境保护法》中，第1条“保障人体健康”被改为“保障公众健康”。但需要注意的是，环保标准也不是越高越好，而是要权衡各种要素：技术的最优固然重要，但是成本的考量更是必不可少。换言之，政府规制的核心在于权衡，实现风险收益与风险成本的均衡。
    但政府所确定的环境标准是不是能够实现这种权衡，并严格执行？这可能是对当下中国环境保护的最大挑战。
（作者为上海金融与法律研究院执行院长）

查看更多华夏时报文章，参与华夏时报微信互动（微信搜索「华夏时报」或「chinatimes」）