高速公路投资，可以缓一缓了

    由于交通运输部于2014年12月23日发布的《2013年全国收费公路统计公报》，中国的高速公路又成为公众热议的话题。数据显示，2013年全国收费公路通行费收入3652亿元，总支出为4313亿元，这意味着收费公路居然是亏损661亿元。在2010年，全国收费公路盈余32亿元，但自2011年之后形势扭转，从2011年至2013年，全国收费公路收支平衡结果依次为-323亿元、-566亿元和-661亿元。

    这几年中国公路建设高歌猛进。从2010年到2013年，全国收费公路总里程由15.49万公里增加到15.65万公里，其中高速公路里程由7.36万公里增加到10.04万公里，净增2.68万公里，这3年新增的收费高速公路里程占收费高速公路总里程的26.7%。世界银行在其关于中国高速公路发展的研究报告中指出：“在这一史无前例的高速公路网扩展的同时，一级和二级公路在中央政府和全国31个省份的协作努力下持续发展。还没有任何其他国家，能够在如此短的时间内，大规模提高其道路资产基数。”

    那么，是什么原因导致了收费公路亏损？

    官方的解释是成本上涨，但收费价格却维持不变。交通运输部公路局所作的《〈2013年全国收费公路统计公报〉解读》的数据显示，“2011年全国新通车高速公路的平均造价为5067万元/公里，2012年和2013年分别上升为6543万元/公里和9082万元/公里，比2011年分别增长了29.1%和79.2%。”很重要的一个原因就是，“随着我国高速公路建设逐步向中西部地区延伸，桥梁隧道比不断增大，加之征地拆迁费用、原材料和人工成本快速上涨，公路建设成本大幅增加。”

    尽管成本已经上涨，但收费价格还是保持十多年前的标准。2013年，全国高速、一级、二级收费公路一类车（小型客车）的平均收费标准分别为0.45元/公里、0.2元/公里、0.15元/公里，与十几年前基本持平。事实上，不少地区也在做涨价的努力。2014年4月30日，广西发改委在其官网发布《广西壮族自治区物价局关于广西高速公路车辆通行费听证会的公告》，就全区高速公路通行费价格调整举行听证会，其中一类车收费标准拟涨价25%。涨价的背景就是广西全区的高速公路已经入不敷出。据广西壮族自治区物价局副局长朱林的介绍，2013年，广西高速公路车辆通行费总额为84.8亿元，高速公路管养费用总额为31.3亿元，支付贷款本息为63.6亿元，高速公路运营亏损10.1亿元。

    但提高收费就能解决亏损问题吗？恐怕很难。很重要的一个问题是，正如交通运输部公路局所作的解释，目前的高速公路建设不断向中西部的经济欠发达地区倾斜，比如“桥梁隧道比不断增大”，桥梁隧道增加意味着成本上升；如果只是成本上升，问题也不大，关键在于成本上升后的汽车车流量并没有随之增加，因此汽车通行费收入会锐减。

    据交通运输部于2014年5月发布的《2013年交通运输行业发展统计公报》显示，全国国道网机动车年平均日交通量为14564辆（当量标准小客车），按可比口径比上年增长2.1%，其中车流量较大的地区主要集中在北京、天津、上海、江苏、浙江、广东和山东，上述地区国道网的年平均日交通量均超过2万辆。全国国道网年平均交通拥挤度为0.47，增长2.1%，其中北京、天津、河北、山西、上海、浙江、广东的国道年平均拥挤度均超过0.6。其中，国家高速公路日平均交通量为22450辆，日平均行驶量为162580万车公里，年平均交通拥挤度为0.37，分别增长5.9%、10.3%和5.4%。这个数据说明了，除了东部的几个省份外，绝大多数省份的平均日交通流量和拥挤度可能是低于全国平均水平，更不要说那些目前正在大兴土木的欠发达地区了。

    如果高速公路还是按照现在的建设计划，是否可能出现建得越多，亏损越大？因为新建高速公路绝大多数的现金流都不能为正。更为关键的是，这个亏损趋势并非是通过提高收费所能解决。众所周知，中国绝大多数经济欠发达地区是受制于自然要素，假如在这些地区再提高通行费，很有可能结果是车流更加减少，亏损加剧。

    如何破解这个恶性循环？我认为是否可考虑适当减少在那些经济欠发达地区的高速公路投资。或许很多人会说这对经济欠发达地区不公平，但需要指出的是，高速公路作为一种非普遍公共服务，“用路者付费”是一种最公平、最有效率的方式。假设一个地区的高速公路车流无法承担其运营成本，那么最好的办法就是不建。事实上，除了高速公路以外，还可以有其他的公路可供选择。对于此，交通运输部的解读非常明确：“进一步完善以公共财政投入为主的普通公路投融资机制，加快推进普通国省干线公路和农村公路建设，形成覆盖城乡的非收费公路网络，为公众提供均等化、可选择的公共服务。”换句话说，高速公路建设以效率优先，而普通公路则是讨论公平。

    以前我们经常用“要想富先修路”来为高速公路建设提供正当性。事实上，在过去的30年时间里，走向富裕并不是只有修路一种方式。同时，高速公路的亏损更告诉我们，高速公路的运营是有成本的，公路并不是越多越好，一旦超越支付能力，那么本来可以致富的公路最终会变成当地民众的沉重债务。这可能是地方政府在大力推进高速公路建设时所必须注意的。一个可供借鉴的经验是，美国铁路通车里程在100多年前曾经达到42万公里，但现在只有25万公里，为何减少？因为亏损而难以为继。 

（作者为上海金融与法律研究院执行院长）