从公共政策角度看地方救市
摘要：地方政府“卖地财政”的根源在于中央与地方之间不平衡的事权财权配置，以及地方政府对土地供应市场的垄断。
刘波
近期，地方楼市低迷态势的蔓延正在影响地方政府的利益，进而影响它们的行为。5月13日国家统计局发布的全国房地产数据显示，1-4月份，全国商品房销售面积27709万平方米，同比下降6.9%，降幅比1-3月份扩大3.1个百分点，其中住宅销售面积下降8.6%。在情势的逼迫下，地方的救市热情也越来越高，除了放松限购等措施之外，据报道还有不少地方政府通过加大土地推介，“叫卖”土地、分割地块等方式激发房企的拿地热情。而公共舆论也发生了激烈的变化，不久前还为地方政府应不应该救市争论不休，而现在所谓“即使救市也是徒然”的说法则甚嚣尘上。
很多人批评本轮救市是2008年的重演，那一次的救市让老百姓对房价下跌的希望再次化为泡影。不过在2008年的时候，限购、限贷等政策还没有全面铺开，当时地方救市做法也是五花八门，比如降低房地产交易契税、提供公积金贷款优惠、降低房贷利率、放松公积金异地贷款、放松对购房的户籍限制等等。而在当前喧嚣的救市中，其实也包含了地方政府各种各样不同的做法。从概念上分析，所谓的“救市”其实非常含混，只是简单谈要不要“救”往往会陷入无谓的循环争论，还要看地方政府的具体措施是什么。
在各种楼市政策中，限购、限贷等是地方政府在中央压力之下出台的行政性干预措施，其出台之初就说明是暂时性的，不仅未起到抑制房价效果，而且加剧了因身份造成的财富分配不公。而且这种行政干预会自我强化，因为不管是限购还是救市，都因为政府不可能“全知全能”地掌握市场信息，从而总是导致行政政策的出台落后于市场周期的变化，加大市场动荡幅度，而市场动荡一旦增大，又会有人鼓吹更多的干预措施，导致干预就像滚雪球一样扩大化。这种情况必须引起反思。即使地方政府确实是出于“私利”目的而对限购等政策松绑，其在客观上也是对行政干预的解除和对市场交易自由的促进，因而是无可厚非的。当然，这并不代表我们就应该支持政府之手在其他方面扩张，比如地方政府通过财政补贴鼓励购房等行为，因为后者是对政府市场正常边界的僭越，而对于地方政府降低交易契税等做法，一方面要看到其增进交易自由度的一面，另一方面也要考虑地方是否有权出台这种税收优惠，以及地区之间的税负公平问题。总之，对于地方救市不能笼统地一概而论，更不能被道德和情绪所绑架，而必须具体问题具体分析。
把问题道德化无助于公共政策讨论的理性化。其实，地方政府担心房价和地价的下跌，努力采取措施来阻止其发生，并不代表他们非要和老百姓对着干。根据公共选择理论，包括地方政府在内的政府主体，通常也都是追求利益最大化的主体，都在一定程度上符合“理性经济人假设”，楼市低迷时期救市只不过是它们在现行央地财政制度约束之下的正常反应。因为自1994年实行分税制改革以来，大部分税种归入中央财政控制范围，地方财政日益无法满足庞大的开支，而央地之间的转移支付又存在着配置不公平、程序不规范等缺陷，无法单靠转移支付来缓解地方困境。于是地方政府纷纷患上了强烈的土地出让金依赖症，房价的下跌会让地方政府的一个主要财政收入来源受到威胁，所以救市也是地方政府的自卫之举。当然，这种依赖也让地方政府和房地产开放商形成了共生关系，而他们维护这一利益共同体的过程，也演化出了官、商之间的腐败和利益输送关系。
一直以来所谓的房地产调控之所以雷声大雨点小，主要原因之一是在房地产政策问题上中央和地方存在着利益不同、激励机制也不同的矛盾关系，也导致双方虽然在口头上保持一致，但具体行为却是南辕北辙。因为高房价已经成为导致社会不稳定的重大诱因，所以平抑房价对中央来说意义重大，至少要保持这样的姿态。然而中央又把平抑房价的责任交给了地方政府，这与地方政府希望看到房价上涨的自身利益又是相悖的。中央总是希望自己请客地方埋单，地方又总是对房价调控指令阳奉阴违，这种情况最终造成的博弈结果就是中央抑制不了地方房价，最多只能迫使地方的房价不要涨得太快，如果有的地方太快了，就迫使其戴上限购紧箍咒，然而限购的效果非常有限，而一旦楼市出现裂痕，地方政府和开发商又会迅速地呼吁中央松绑。
地方政府“卖地财政”的根源在于中央与地方之间不平衡的事权财权配置，以及地方政府对土地供应市场的垄断。高房价是这些基础因素导致的结果（当然高房价还有其他金融、户籍等其他方面的原因）。治标还需治本，指望通过行政干预打压房价来迫使地方政府放弃土地财政，将是缘木求鱼。另一方面，地方政府与地方老百姓的利益，相互也是殊途陌路，他们既不关心地方购房者利益，也不受其约束。比如说，有些地方的主政者为了政绩竞赛的缘故还会主动压低工业用地出让金以吸引投资，从而相应地抬高住宅建设用地的出让金。所以说中国的问题都是环环相扣的，高房价是多重的、系统性失衡导致的结果。未来必须思考建立起地方财政的长效机制，在中央政府与地方政府、地方政府与地方民众之间，形成一种激励相容机制，扭转政府的行为动机。
近期，地方楼市低迷态势的蔓延正在影响地方政府的利益，进而影响它们的行为。5月13日国家统计局发布的全国房地产数据显示，1-4月份，全国商品房销售面积27709万平方米，同比下降6.9%，降幅比1-3月份扩大3.1个百分点，其中住宅销售面积下降8.6%。在情势的逼迫下，地方的救市热情也越来越高，除了放松限购等措施之外，据报道还有不少地方政府通过加大土地推介，“叫卖”土地、分割地块等方式激发房企的拿地热情。而公共舆论也发生了激烈的变化，不久前还为地方政府应不应该救市争论不休，而现在所谓“即使救市也是徒然”的说法则甚嚣尘上。
很多人批评本轮救市是2008年的重演，那一次的救市让老百姓对房价下跌的希望再次化为泡影。不过在2008年的时候，限购、限贷等政策还没有全面铺开，当时地方救市做法也是五花八门，比如降低房地产交易契税、提供公积金贷款优惠、降低房贷利率、放松公积金异地贷款、放松对购房的户籍限制等等。而在当前喧嚣的救市中，其实也包含了地方政府各种各样不同的做法。从概念上分析，所谓的“救市”其实非常含混，只是简单谈要不要“救”往往会陷入无谓的循环争论，还要看地方政府的具体措施是什么。
在各种楼市政策中，限购、限贷等是地方政府在中央压力之下出台的行政性干预措施，其出台之初就说明是暂时性的，不仅未起到抑制房价效果，而且加剧了因身份造成的财富分配不公。而且这种行政干预会自我强化，因为不管是限购还是救市，都因为政府不可能“全知全能”地掌握市场信息，从而总是导致行政政策的出台落后于市场周期的变化，加大市场动荡幅度，而市场动荡一旦增大，又会有人鼓吹更多的干预措施，导致干预就像滚雪球一样扩大化。这种情况必须引起反思。即使地方政府确实是出于“私利”目的而对限购等政策松绑，其在客观上也是对行政干预的解除和对市场交易自由的促进，因而是无可厚非的。当然，这并不代表我们就应该支持政府之手在其他方面扩张，比如地方政府通过财政补贴鼓励购房等行为，因为后者是对政府市场正常边界的僭越，而对于地方政府降低交易契税等做法，一方面要看到其增进交易自由度的一面，另一方面也要考虑地方是否有权出台这种税收优惠，以及地区之间的税负公平问题。总之，对于地方救市不能笼统地一概而论，更不能被道德和情绪所绑架，而必须具体问题具体分析。
把问题道德化无助于公共政策讨论的理性化。其实，地方政府担心房价和地价的下跌，努力采取措施来阻止其发生，并不代表他们非要和老百姓对着干。根据公共选择理论，包括地方政府在内的政府主体，通常也都是追求利益最大化的主体，都在一定程度上符合“理性经济人假设”，楼市低迷时期救市只不过是它们在现行央地财政制度约束之下的正常反应。因为自1994年实行分税制改革以来，大部分税种归入中央财政控制范围，地方财政日益无法满足庞大的开支，而央地之间的转移支付又存在着配置不公平、程序不规范等缺陷，无法单靠转移支付来缓解地方困境。于是地方政府纷纷患上了强烈的土地出让金依赖症，房价的下跌会让地方政府的一个主要财政收入来源受到威胁，所以救市也是地方政府的自卫之举。当然，这种依赖也让地方政府和房地产开放商形成了共生关系，而他们维护这一利益共同体的过程，也演化出了官、商之间的腐败和利益输送关系。
一直以来所谓的房地产调控之所以雷声大雨点小，主要原因之一是在房地产政策问题上中央和地方存在着利益不同、激励机制也不同的矛盾关系，也导致双方虽然在口头上保持一致，但具体行为却是南辕北辙。因为高房价已经成为导致社会不稳定的重大诱因，所以平抑房价对中央来说意义重大，至少要保持这样的姿态。然而中央又把平抑房价的责任交给了地方政府，这与地方政府希望看到房价上涨的自身利益又是相悖的。中央总是希望自己请客地方埋单，地方又总是对房价调控指令阳奉阴违，这种情况最终造成的博弈结果就是中央抑制不了地方房价，最多只能迫使地方的房价不要涨得太快，如果有的地方太快了，就迫使其戴上限购紧箍咒，然而限购的效果非常有限，而一旦楼市出现裂痕，地方政府和开发商又会迅速地呼吁中央松绑。
地方政府“卖地财政”的根源在于中央与地方之间不平衡的事权财权配置，以及地方政府对土地供应市场的垄断。高房价是这些基础因素导致的结果（当然高房价还有其他金融、户籍等其他方面的原因）。治标还需治本，指望通过行政干预打压房价来迫使地方政府放弃土地财政，将是缘木求鱼。另一方面，地方政府与地方老百姓的利益，相互也是殊途陌路，他们既不关心地方购房者利益，也不受其约束。比如说，有些地方的主政者为了政绩竞赛的缘故还会主动压低工业用地出让金以吸引投资，从而相应地抬高住宅建设用地的出让金。所以说中国的问题都是环环相扣的，高房价是多重的、系统性失衡导致的结果。未来必须思考建立起地方财政的长效机制，在中央政府与地方政府、地方政府与地方民众之间，形成一种激励相容机制，扭转政府的行为动机。
（作者为资深财经媒体人）
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