养老金迷局需解开“戈尔迪之结”
摘要：其实中国的养老金制度不仅是“双轨制”，甚至可说是“多轨制”，现在只是将最为靠近的两个轨道合并了，仍难以弥补其他轨道之间的巨大差距。
但是，这一场并轨并不是此前舆论所强烈要求的“并轨”，后者的主要矛头所向是国家机关与事业单位的养老保险，而“新农保”与“城居保”之间的差异并非重点关注对象。我国在改革开放之后逐步构建起来的养老保险制度，因为复杂的历史因素而形成了很多基于身份差异的安排，进而又在具体的养老待遇方面出现了巨大而刺眼的差距，这种制度性的不公是激发不满的首要因素。而“新农保”和“城居保”的并轨只是在最容易的方面取得了一定的突破，虽然为推动城乡居民基本养老保险与城镇职工并轨，进而与机关事业单位并轨打下了一定基础，但是要啃下改革的硬骨头，实现“体制内”养老制度与“体制外”完全彻底的统一，还需要更大的政治决心与魄力。
“新农保”是在2009年推出的，筹资方式是在个人缴费和集体补助之外，又加入政府补贴一项，缴费标准为每年100-500元五个档次。“城居保”在2011年推出，筹资方式为个人缴费和政府补贴，缴费标准为每年100-1000元十个档次。虽然看似有着细节上的显著差别，但二者存在着高度的相似之处：都以自愿参保为原则，不存在企业职工的“雇主缴费”情况；都针对的是经济地位较差的社会群体，前者是农村居民，后者是未参加职工养老保险的城镇居民，主要是个体经营者和无业居民；总体的保障水平也都比较低，最多只能起一种“兜底”作用，根本无法成为城乡老年人的主要生活依靠。另外，参加“城居保”的城市居民人数较少，只有几千万人，且相对于“新农保”的参保者并不享受明显的优待，所以合并的阻力也很小，与公务员的情况明显不同，故而改革很容易推进。
所以，将“新农保”和“城居保”并轨基本上是水到渠成的自然之举，而且在很多地方早已成为现实，不少省份已实现缴费标准的统一，现在需要的只是在这些技术性问题上推出更明确的全国统一的细则。因为“新农保”的参保者较多，所以它与“城居保”合并对农村居民的意义更大，主要是解决了这两种养老保险之间的衔接转换问题，接下来需要实现这二者与城镇职工养老保险的衔接转换，而这将是更为艰巨的挑战。城乡之间完全统一化之后，可以免除农民工参保的后顾之忧，增强农民工的流动性，进一步提高基本养老保障的覆盖率。事实上因为“新农保”实行个人缴费多缴多得的制度，所以与城镇职工保险不同，农民的参保热情一直还不错，只是城乡合并之后整体的保障水平需要逐步提高。
而与“新农保”与“城居保”之间的细小差异相比，城镇职工与机关事业单位的养老保险之间横隔着一条巨大的鸿沟：国家机关和事业单位职工的养老金完全来自于财政，而企业职工养老金由企业、个人共同负担，社会统筹与个人账户相结合；2011年企业职工养老金的平均替代率为42.9%，而机关事业单位为80%-90%。城镇职工养老保险的“统账结合”本来是为了实现政府保障与个人激励的统一，但因为养老金支付压力不断增大，个人账户不断被挤占挪用，空账缺口日益增大，在政府没有给出明确解决出路的情况下，这滋长了企业职工对“老无所养”的焦虑。不公与弊病依然赫然在目，但是如何实现并轨仍然令人颇感纠结，因为如果“以高就低”，降低机关事业单位人员的退休金，必然遭遇强烈抵制，如官方媒体已刊文称不能借制度并轨来搞平均主义，事业单位职工与公务员之间的矛盾与争吵也会拖延改革步伐，而如果“以低就高”，把企业职工的养老金替代率拉高到与公务员等群体相同的水平，将很不现实，因为现在企业已不堪重负，而政府也不愿过多增加对企业职工的补贴。
其实中国的养老金制度不仅是“双轨制”，甚至可说是“多轨制”，现在只是将最为靠近的两个轨道合并了，仍难以弥补其他轨道之间的巨大差距。未来的主要挑战是终结机关事业单位与企业职工之间的“双轨制”，同时实现城乡居民基本养老保险与城镇职工养老保险之间的衔接。要走出纷乱的养老金迷局，需要中央下定政治决心，大刀阔斧地突破利益集团的阻挠，砍开这个“戈尔迪之结”。
除了身份差异之外，养老保险还存在巨大的地区差异和碎片化现象，从而造成了发达地区的地方政府对地区之间的并轨意愿不足的问题，这些也都需要中央通过顶层设计和财力支持来解决。在种种差异和混乱中，广大企业民众并未从养老保险中感受到福利和受保障感，反而是企业职工被强制缴纳的保险构成了某种负担，而机关事业单位享受的高保障又让普通人产生某种被剥夺感，滋长了社会两极分化与仇恨。养老金并轨的最终方向应该是彻底打破所有身份和地域差距，所有符合条件的公民都以相同的标准缴费和领取基本养老金，有条件者通过企业年金和商业养老保险来满足其更高的养老需求，以此来实现公平和效率、保障与激励的统一。
(作者为资深财经媒体人)
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