排污拥堵费需服从法律框架
摘要：尽管北京已经铁了心要制定“排污拥堵费”，但是公众对征收该项费用还是心存疑惑。
最近有关城市将征收拥堵费的新闻算是一波三折。先是有媒体透露环境保护部将在全国范围内开征“排污拥堵费”，但是这个消息随即就被环境保护部给否定。9月11日，北京市交通委表示，将视北京大气污染治理的需要，适时出台低排放区和排污拥堵费，而北京环保局和交通委已经正在研究相关政策方案。
尽管北京已经铁了心要制定“排污拥堵费”，但是公众对征收该项费用还是心存疑惑。公众最大的疑问是，收取了这笔费用之后，排污能否减少，拥堵能否减轻？因为到目前为止不少的改革，都是以涨价开始，但最后的效果却是乏善可陈——在交通领域这样的事例更是不少见，一个最为明显的例子是尽管燃油消费税取代了养路费，但是过路费却分文不少。那么，排污拥堵费的征收是不是也会步这个后尘？
单单从理论角度证成交通拥堵费并不困难，而且国外已经有不少城市作了相关实践。比如新加坡，从上个世纪70年代开始就在中心城区征收交通拥堵费，而伦敦也是在2003年开始实施这一政策。从实施的效果来看，改善确实明显。在新加坡，政策实施之前，城市中心区平均路网速度约为每小时19公里，但现在私家车速度提高了10%，公交车速度提高了15%；而在伦敦，当时中心区的平均路网速度约为每小时10公里多一点，非常拥堵，在实施这一政策之后，速度提高到每小时30公里。
北京市交通委委员荣军也是以这样的例子来解释北京的排污拥堵费。新加坡和伦敦通过征收拥堵费而减缓了交通，那是不是意味着在北京征收拥堵费也会取得相同的效果？未必。
必须指出的是，新加坡作为一个城市国家，而且没有汽车工业，意味着决策者在解决交通拥堵时政策目标选择单一——他只需要提高车速，而不需要考虑其他目标。在这个单一目标选择下，价格机制的作用就会非常明显。但是对于北京这样的城市来说，存在这样的单一目标选择吗？很难说。
一个非常有趣的现象是，不只是新加坡，在全世界通过征收交通拥堵费或者通过对车辆使用课收重税的国家或者地区，大都没有汽车工业，前者如新加坡，后者如中国香港——香港为了控制车辆快速增长，对新购买的私家车征收不低于车价40%的车辆首次登记税。之所以香港敢征收重税，除了解决交通问题以外，缺乏汽车工业是一个很重要的原因。
但是对于像北京这样的城市而言，要通过排污拥堵费来解决交通拥堵就显得有点困难。据《北京市“十二五”时期汽车产业发展规划》显示，经过多年发展，北京汽车工业已成为拉动北京工业增长、带动城乡就业、推动工业结构调整、走新型工业化道路的重要力量。“十一五”期间，北京汽车产销、产值年均增速均超过20%。2010年，北京汽车工业实现产值近2000亿元，占全市工业产值的比重达到15%。如果北京实施拥堵费，那么市民购买汽车的需求就会下降，毫无疑问，汽车购买需求下降将会对北京的汽车工业产生明显的负面影响。这或许从侧面解释了为什么在汽车保有量更高、国土面积更为狭小的日本各个城市不会通过征收拥堵费的办法来解决汽车拥堵问题，因为汽车工业是日本最有竞争力的工业之一。
交通顺畅重要，但汽车工业所带来的就业和税收也很重要，因此，像北京这样的特大城市而言，如何在多个目标之间进行权衡，从而得出一个帕累托改善的方案可能是重要的：假设这个城市的交通改善了，但是这个交通改善却是以其他产业的受损而得到；如果那些产业受损的金额比交通顺畅获得的金额还多，那么这个政策就显得得不偿失。
举个最简单的例子吧，假设北京征收拥堵费的成本是100，而交通改善获得的收益只有40，那么这个拥堵费当然是不收为好。问题是，我们该如何确定北京的拥堵成本和交通收益？
我们不妨先看看这样的例子，在A地和B地之间存在着三种以上的出行选择：私家车、出租车、公交车和地铁。个人之所以选择不同的交通方式，并不只是因为哪种交通更快，而是取决于个体的偏好：否则我们就很难解释为什么有些人不选择速度更快的地铁，却宁愿开私家车上下班。尽管地铁更快，但是对于很多人来说，他的时间并不值钱而却更在意一个私密的空间，因此他选择了自驾上下班；至于那些时间成本高的人而言，还有另外一个选择，那就是错峰出行或者是雇用司机，这样他就可以充分利用时间。
如果要开征拥堵费，那么必须把那部分私家车的乘客赶到公共交通上——无论是公交或者是地铁，从而减轻路面交通的拥堵程度。但一个悖论是，北京之所以有这么多的私家车，很大程度上就是因为地铁过于拥挤：2007年北京地铁实行2元的通票，低廉的票价引来了大量的客流，导致地铁异常拥挤，很多白领正是因为不堪忍受挤地铁的各种不便，才买了私家车。
现在北京要开征排污拥堵费，那么应该把价格定在何处更为合适？如果只是为减缓交通拥堵计，那么这个价格就该让大多数偏好舒适空间的人不可接受，从而让这部分群体重新回到公共交通，让那些能够支付得起排污拥堵费的车主在路面行驶。但仅仅这么考虑还很不够，这个政策还必须考虑到因为车辆减少而导致的交通顺畅和尾气排放减少的收益是大于此前交通拥堵而产生的各种收益——车主拥有个人空间的舒适性、汽车产业发展带来的税收和就业。
不过，即便北京市政府制定的价格刚好能够实现边际收益大于边际成本，这也不意味着征收拥堵费是可行的。因为在目前的法律框架下，车辆只需缴纳每年年检、高速公路等费用，在特定的区域征收拥堵费有悖《公路法》的相关规定——只有经营性公路和还贷性公路是可以收费，而城市的路面交通收费并不允许。
或许正是因为这个因素，北京市的征收名称是“排污拥堵费”而不是单纯的拥堵费，换句话说，这实际上是针对车辆低速行驶而导致尾气排放增加的收费，想借此回避合法性质疑。但问题在于，一个城市的任何区域都会出现低速行驶而导致的“排污拥堵”，为何偏偏选在几个特定区域？对在这几个区域上班的机构和居民来说，是不是太不幸了？这又是另外一个话题了。
（作者为上海金融与法律研究院执行院长）
尽管北京已经铁了心要制定“排污拥堵费”，但是公众对征收该项费用还是心存疑惑。公众最大的疑问是，收取了这笔费用之后，排污能否减少，拥堵能否减轻？因为到目前为止不少的改革，都是以涨价开始，但最后的效果却是乏善可陈——在交通领域这样的事例更是不少见，一个最为明显的例子是尽管燃油消费税取代了养路费，但是过路费却分文不少。那么，排污拥堵费的征收是不是也会步这个后尘？
单单从理论角度证成交通拥堵费并不困难，而且国外已经有不少城市作了相关实践。比如新加坡，从上个世纪70年代开始就在中心城区征收交通拥堵费，而伦敦也是在2003年开始实施这一政策。从实施的效果来看，改善确实明显。在新加坡，政策实施之前，城市中心区平均路网速度约为每小时19公里，但现在私家车速度提高了10%，公交车速度提高了15%；而在伦敦，当时中心区的平均路网速度约为每小时10公里多一点，非常拥堵，在实施这一政策之后，速度提高到每小时30公里。
北京市交通委委员荣军也是以这样的例子来解释北京的排污拥堵费。新加坡和伦敦通过征收拥堵费而减缓了交通，那是不是意味着在北京征收拥堵费也会取得相同的效果？未必。
必须指出的是，新加坡作为一个城市国家，而且没有汽车工业，意味着决策者在解决交通拥堵时政策目标选择单一——他只需要提高车速，而不需要考虑其他目标。在这个单一目标选择下，价格机制的作用就会非常明显。但是对于北京这样的城市来说，存在这样的单一目标选择吗？很难说。
一个非常有趣的现象是，不只是新加坡，在全世界通过征收交通拥堵费或者通过对车辆使用课收重税的国家或者地区，大都没有汽车工业，前者如新加坡，后者如中国香港——香港为了控制车辆快速增长，对新购买的私家车征收不低于车价40%的车辆首次登记税。之所以香港敢征收重税，除了解决交通问题以外，缺乏汽车工业是一个很重要的原因。
但是对于像北京这样的城市而言，要通过排污拥堵费来解决交通拥堵就显得有点困难。据《北京市“十二五”时期汽车产业发展规划》显示，经过多年发展，北京汽车工业已成为拉动北京工业增长、带动城乡就业、推动工业结构调整、走新型工业化道路的重要力量。“十一五”期间，北京汽车产销、产值年均增速均超过20%。2010年，北京汽车工业实现产值近2000亿元，占全市工业产值的比重达到15%。如果北京实施拥堵费，那么市民购买汽车的需求就会下降，毫无疑问，汽车购买需求下降将会对北京的汽车工业产生明显的负面影响。这或许从侧面解释了为什么在汽车保有量更高、国土面积更为狭小的日本各个城市不会通过征收拥堵费的办法来解决汽车拥堵问题，因为汽车工业是日本最有竞争力的工业之一。
交通顺畅重要，但汽车工业所带来的就业和税收也很重要，因此，像北京这样的特大城市而言，如何在多个目标之间进行权衡，从而得出一个帕累托改善的方案可能是重要的：假设这个城市的交通改善了，但是这个交通改善却是以其他产业的受损而得到；如果那些产业受损的金额比交通顺畅获得的金额还多，那么这个政策就显得得不偿失。
举个最简单的例子吧，假设北京征收拥堵费的成本是100，而交通改善获得的收益只有40，那么这个拥堵费当然是不收为好。问题是，我们该如何确定北京的拥堵成本和交通收益？
我们不妨先看看这样的例子，在A地和B地之间存在着三种以上的出行选择：私家车、出租车、公交车和地铁。个人之所以选择不同的交通方式，并不只是因为哪种交通更快，而是取决于个体的偏好：否则我们就很难解释为什么有些人不选择速度更快的地铁，却宁愿开私家车上下班。尽管地铁更快，但是对于很多人来说，他的时间并不值钱而却更在意一个私密的空间，因此他选择了自驾上下班；至于那些时间成本高的人而言，还有另外一个选择，那就是错峰出行或者是雇用司机，这样他就可以充分利用时间。
如果要开征拥堵费，那么必须把那部分私家车的乘客赶到公共交通上——无论是公交或者是地铁，从而减轻路面交通的拥堵程度。但一个悖论是，北京之所以有这么多的私家车，很大程度上就是因为地铁过于拥挤：2007年北京地铁实行2元的通票，低廉的票价引来了大量的客流，导致地铁异常拥挤，很多白领正是因为不堪忍受挤地铁的各种不便，才买了私家车。
现在北京要开征排污拥堵费，那么应该把价格定在何处更为合适？如果只是为减缓交通拥堵计，那么这个价格就该让大多数偏好舒适空间的人不可接受，从而让这部分群体重新回到公共交通，让那些能够支付得起排污拥堵费的车主在路面行驶。但仅仅这么考虑还很不够，这个政策还必须考虑到因为车辆减少而导致的交通顺畅和尾气排放减少的收益是大于此前交通拥堵而产生的各种收益——车主拥有个人空间的舒适性、汽车产业发展带来的税收和就业。
不过，即便北京市政府制定的价格刚好能够实现边际收益大于边际成本，这也不意味着征收拥堵费是可行的。因为在目前的法律框架下，车辆只需缴纳每年年检、高速公路等费用，在特定的区域征收拥堵费有悖《公路法》的相关规定——只有经营性公路和还贷性公路是可以收费，而城市的路面交通收费并不允许。
或许正是因为这个因素，北京市的征收名称是“排污拥堵费”而不是单纯的拥堵费，换句话说，这实际上是针对车辆低速行驶而导致尾气排放增加的收费，想借此回避合法性质疑。但问题在于，一个城市的任何区域都会出现低速行驶而导致的“排污拥堵”，为何偏偏选在几个特定区域？对在这几个区域上班的机构和居民来说，是不是太不幸了？这又是另外一个话题了。
（作者为上海金融与法律研究院执行院长）
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