中美经贸纠纷的大图景

英国《金融时报》中文网评论版主编 刘波

    近日，随着美国大选冲刺阶段的到来，中美经贸纠纷的戏码也变得热闹起来。继美国众议院情报委员会发布阻挠华为、中兴在美投资的报告之后，三一集团也选择在这个时机，将其关联公司罗尔斯因风电项目受阻而对奥巴马政府提起的诉讼公开化。在此之前，则有美国向WTO起诉中国政府对汽车及零部件提供补贴、对中国光伏产品征收反倾销及反补贴税等事件。上述举措尽管出自美方不同主体，不可武断地视为某种统一行动，但其所反映的冲突升级的大趋势是显而易见的。
    从积极方面而言，无论是华为主动在美申辩、游说，还是三一集团选择利用法律武器来为自身“维权”，都说明中国企业进一步融入了国际商业网络，熟悉其机制与环境，真正开始了“与狼共舞”的游戏，娴熟地运用国际共通商业规则，“以子之矛，攻子之盾”。
    但从消极方面而言，上述情况也反映了中美政治互信的欠缺，以及美方对中方不满反应的漠视。笔者一向厌恶那些以政治上的“阴谋论”眼光看待一切中外经贸纠纷的人，但也不赞成把国际经济现实理想化，认为西方已经制定了一套完全公平合理的规则体系，从而把所有“板子”都打在中国企业或政府身上。中美经贸摩擦多发，尤其更多涉及投资领域并不是偶然的，其背后存在政治上的机理。对此问题，笔者以既有国际贸易与投资自由化机制的内在问题作为切入点。
    从历史上看，经济保护主义的传统源远流长。在上世纪晚期WTO规则出台之前，制定涉外贸易、投资与知识产权方面的规则，完全是一国主权范围内的自由，所以国际经贸如同战场，壁垒林立，“战事”多发。上世纪七八十年代，即便是同属西方阵营的日本企业在美投资也备受阻挠，到了上世纪晚期，欧盟和美国之间的牛肉贸易大战还打得不可开交。WTO成立的目的就是通过劝说各国降低关税、消除壁垒来促进国际贸易，加上其前身《关贸总协定》的努力，取得了巨大成效，国际贸易量大增。2001年中国加入WTO后，享受了其所创造的国际贸易自由化的诸多好处，也借助该机制创造了本国的出口奇迹。
    然而，至今WTO体系内部仍存在着许多灰色地带，其涉及贸易的部分规则相对完善，且有成熟的争端解决机制，以及相应的制裁、惩罚机制，但是在投资尤其是直接投资领域，WTO规则对各国主权的约束程度就要比贸易领域轻得多。一国对外来投资和并购的开放度主要取决于在加入WTO时作出的承诺，而当发生争议时，又缺乏外在的中立机制和明晰规则来解决。在上世纪末大量贸易自由化措施爆发性出台、区域性及全球性自由贸易区如雨后春笋般涌现之后，现在，尤其是在全球金融危机的背景下，全球贸易自由化进程已经进入一个停滞期。在此情况下，更难言进一步消除各国在投资领域对外资的显性与隐性限制。
    以这一框架来分析的话，尽管可以笼统地将美国近期对华举措称为“保护主义”，但也应注意到其中的不同。有的保护主义是明显违反规则，或因有违反规则嫌疑而存在抗辩和纠正的可能，有的则没有违反规则。例如，在汽车及零部件等贸易领域，中国可以选择在国际性的中立机构与美国“对簿公堂”，但像三一在美投资项目受阻这样的事件中，由于当前中美均接受的全球经贸规则并不禁止美国政府以国家安全为由叫停外来投资的权利，所以中国方面并没有好的应对方法。
    尽管美国外国投资委员会（CIFUS）这个隐秘而职权强大的组织，让人感觉到了某种专断甚至傲慢，但三一集团所选择的通过法律诉讼来挑战其决定的途径，将是布满荆棘之路。没错，美国是讲究法治和正当程序的国家，但这主要是对国内而言的，其所扎根的基础是民众与政府之间长达两百多年的互动，而CIFUS所面对的仅仅是在美投资的海外企业，要形成对该审查机制的制衡，在目前看来还是一个不可能完成的任务。
    正是由于在这一领域没有既成成熟规则可循，所以对纠纷的控制需要政府力量的参与，关键是中美两国政府要在更高的层面沟通，例如通过“中美战略与经济对话”等机制进行交涉，为两国经贸关系创造一个好的环境，例如，这其中也可以包括一些礼貌性的通告和提醒。但当美国总统奥巴马以安全为理由对中企投资项目发布行政禁止命令时，尽管他在法律上完全有权这么做，但他似乎并没有考虑到政治层面的可能后果。选战需要固然是一个原因，但也说明了中美在这一领域互信与共识的欠缺。
    美国两党候选人在竞选中无所顾忌地指责中国，向彼此炫耀自己对中国是如何强硬，这反映了美方在战略层面的对中方反应的某种轻视，而其宏观的政治背景则是奥巴马执政后两年里中美关系的不温不火——虽然没有大的危机，但双方缺乏友好互动和释放善意的举动。奥巴马主持的亚洲“再平衡”战略还在继续推进，罗姆尼则称当选后会增强在亚洲地区的海军力量，强化日美安保条约。这种两国战略层面“暗战”的大气候会影响商业关系，当然其传导链条不是直接的，而是曲折和隐秘的。
    在历史上，美国是WTO机制成立与完善的主要推动者之一，而如前所述，中国则是主要由西方提供的这一全球“公共物品”的主要受惠者之一，但美国已经很久不作为全球经贸自由化的旗手而存在了，自小布什政府以来的情况则更多显示出一种特立独行的作风。这不仅存在于经贸领域，也不仅表现在对华关系方面，还有不签署《京都议定书》、不致力于推动多哈回合贸易谈判而导致其破产等许多事例。经济政策上的“量化宽松”，在某种意义上也是其政治上单边主义的一个映像。2008年上台的奥巴马并未如世人所期待的那样带来突破性革新，随着其执政期的持续，更多表现为对小布什时代政策的萧规曹随，即使他成功连任，这一情况可能也不会有所改变。
    当然，20世纪30年代贸易保护主义所引起的惨痛后果已经为决策者熟知，美国和世界都不可能回到那个时代。但放在大的历史背景下看，中美经贸摩擦的多发也是国际经济自由化进程停滞不前的一个征象。而目前作为“老玩家”的西方和作为新参与者的中国，似乎都没体现出太多意愿来改变这一情况。