“城市的良心”需要商业逻辑
上海金融与法律研究院执行院长 傅蔚冈
因为一场大雨而带来的灾难，北京市的地下公共服务职能再度受到高度关注。据目前的统计数据显示，这场暴雨已经夺走了37条生命，重灾区房山的失踪人数还在统计中，受灾人数约190万人，经济损失近100亿元……
为什么一场暴雨会酿成这么大的灾难？原因是多方面的。天灾的因素当然不可避免，据北京气象局气候中心主任郭文利的介绍，这场暴雨是自1951年有气象观测记录以来观测到的最大值，在不到24小时内降水量就达到190毫米。但是仅仅将这些问题都归结为天气因素，也不尽公平。
从这场大雨中暴露出的市政设施问题——尤其是从市区里大面积积水而导致的市民人身和财产损害来看，地下公共服务难辞其咎：假如北京市的地下排水系统发挥作用，那么很多悲剧可以避免。为此，北京市排水集团总经理的解释是，“雨水泵站建设不科学，排水设施拖后腿”，具体来说就是“京城有90余座下凹式立交桥只能靠雨水泵站进行抽水。而这些雨水泵站都建于上世纪，当时的城市建设都是向苏联这样的干燥国家学习的，制定的标准很低且不科学。桥区排水管道只按照1至3年一遇的大雨而建，但这场豪雨达到了61年一遇，排水设施自然会‘拖后腿’。”
假设当年向苏联学习还是情有可原，但是北京城内发生多次内涝之后为何排水能力还未有提高？从媒体的报道来看，80年代以来已经有过若干次内涝发生。那为何排水集团还不作相关提高？
市区排水设施系统不能发挥作用，这个问题并不仅现在北京一地，而是中国很多城市的通病，这几年来各地频繁上演的“海景房”就是一个佐证。之所以会有这些问题产生，根据专家的解释就是“城市雨水排放系统缺乏整体协调，缺乏长远规划”。那如何解决这个问题呢？专家的意见是国家应借鉴国外防城市内涝法律立法经验，尽快制定《城市防洪法》，围绕城市内涝预防、规划以及政府责任，进行全方位的立法。
每当出现问题，很多专家的建议就是要立法，通过立法来解决相关问题。在法治社会中，“有法可依”当然重要。但问题是防洪问题在当下中国没有法律依据吗？显然不是。在2007年通过的《城乡规划法》中，已经有类似的条文，如《城乡规划法》第33条规定，“城市地下空间的开发和利用，应当与经济和技术发展水平相适应，遵循统筹安排、综合开发、合理利用的原则，充分考虑防灾减灾、人民防空和通信等需要，并符合城市规划，履行规划审批手续。”
而且从其他国家的都市发展历程来看，立法并非是解决下水道管网问题的关键。很多国家在建设下水道时并没有所谓的《城市防洪法》，即便如此，城市中也没有那么严重的内涝问题。那问题出在哪？在我看来，一个非常重要的问题就是目前城市建设的激励机制出了问题，才会发生类似的下水管道无法作业等问题。
还是以北京为例。根据中国科学院院士、北京水科院水资源研究所所长王浩的介绍，目前的地下空间建设存在着两个问题：第一是城市快速发展使地下空间不断被占据，难于满足供排水系统升级；第二，地下空间建设政出多门，分别隶属于市政、排水、环保、电力、通讯等不同部门，整合难度很大。
地下空间之所以被不断挤占，那是因为被挤占的部分都是可以被商业化的——可以变现，因此地上建筑物的业主会乐此不疲。而“地下”之所以不吭声，乐见被挤占，原因也可能是在于利益因素，既然地下部分不能够变现，那么有关机构就会将其通过某种形式转让给商业公司，从而谋取个人利益。近年来不少地区出现的人防工程腐败案，多少也与之有关。
而目前地下管网建设政出多门，更是增加了统一行动的难度。目前的问题可以总结为各个部门都需要管网，但是却没有一个统一的问责机制，一旦发生问题，各个部门之间相互推诿就成为了一个非常普遍的现象。
那出路在哪里？在我看来，一个可供借鉴的途径就是整合目前的管网系统，成立一家专门处理地下管道网络的公司，各个部门向它缴纳费用，而一旦发生类似的洪涝灾害，则由其承担法律责任。如果通信部门的网络因为内涝而导致受损，那么该公司就要承担赔偿责任；另外，如果个人或者其他组织的财产因为类似的事件而受到损害，也可以向该公司追责。通过一个统一的管网平台，避免以往人人有责，但却是没人负责的现象。
这样的公司会不会因为地下空间不值钱而营收没法得到保障？还会因为责任过大而难以承担？对于前一个问题，完全不必担忧。目前个人和企业几乎为每个公用事业都支付费用——无论是通信、水务、电力，如果这些公用事业需要借用这些管网，那么就必须向这个公司支付费用，其营收完全有保证。
至于责任过大的问题则是可以通过保险机制而得以避免。天有不测风云，再完善的管网有时候也难以应对突如其来的天灾，当出现超越管网能力的灾害时怎么办？一个可行办法就是通过引入保险公司来分散风险。当管网公司对某个特定的灾害投保之后，那就意味着风险转向了保险公司。一旦发生灾害，管网公司就可以将赔偿请求转移给保险公司，从而避免更大的财务损失。
不过，引入保险公司的意义还不在于为管网公司分散风险，更大的意义在于通过保险公司的介入，可以解决以往管网建设中的监督缺失问题：一方面，因为管网公司向保险公司投保，那么保险公司就有经济激励来监督管网建设的安全水平，一旦建设不合规，保险公司就会监督——因为一旦将来发生灾害，绝大多数的损失都是要由保险公司来承担；另一方面，即便在目前保险公司不参与管网建设监督的情况下，它也要为暴雨而产生的损害埋单——不少车主已经购买了涉水险和车损险。现在保险公司的尴尬在于，它虽然有了这些险种，但是由于无法参与到管网建设中去，那就意味着它的风险会大大增加。换句话说，管网建设的不利后果，绝大多数都是由保险公司来承担了。
再来看看这则消息吧，因为北京的世纪大雨，资本市场上的水泵股、管道股等“下水道概念”股高开高走甚至频频涨停，而保险股则受到车辆理赔担忧影响，全日表现不佳。据北京保监局23日公布的数据显示，截至22日17时，在京各财产保险公司机动车辆保险接报案19547笔，估损金额约9882万元；财产险接报案533笔，估损金额约1.2亿元；投保种植业保险农户受灾面积约29万亩，养殖业损失15000余头，估损金额约5100万元。2个亿的理赔，对于一年净利润以百亿计的各大保险公司而言金额并不大，但近期极端天气多发的预期，仍然让市场对保险股的业绩产生短期压力，导致A股市场四大保险股全部下跌。
如果从因果链条分析，此次事故之所以酿成这么大的损失，市政建设需要承担很大一部分责任。但是在目前的责任框架下，它却不需要承担赔偿责任，这种权责不对称的局面必须打破。只有让管网公司承担起责任，那么它才有激励提供安全措施，而引进保险公司的重要意义就在于构建一种商业关系，将过去无人监督管网、无人为管网公司负责的局面变为商业上的利益往来，而保险公司基于自己的商业利益考虑，必然会对管网公司的行为进行监督。对保险公司而言，理赔支出是真金白银的支出，而不是空谈，这，才是中国目前管网建设中亟待解决的问题。
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