当“非核家园”遭遇电能短缺， 台能源转型再陷“罗生门”式群殴

2018年2月5日，中国台湾，全新电力渡轮“旗福一号”启用仪式，将行驶旗津与鼓山航线，估计一艘电力渡轮一年可以少17万公斤的碳排放量。记者刘学圣／摄影 联合报系-东方IC

杨晶华

近日来，为了应对电能短缺的燃眉之急并兑现“2025非核家园”政见，台当局采取了一系列动作：推动台湾“深澳燃煤电厂扩建案” ，在“环境影响差异分析报告”（以下简称“环差”）审查中“强渡关山”； 批准台电公司依照“核子反应器设施停止运转后再起动管制办法”提审的有关核二厂2号机大修后再运转的申请；核一、二、三将如期除役，核四已确定不会重启，其核燃料棒将分期运往美国原厂“异地封存”；根据“经济部”的电价费率审议委员会决议，从4月起调涨电价；台电将规划在台中火力电厂再新建两个燃气机组等。一时之间，台湾电力短缺、台当局能源转型政策、“非核家园”政策能否延续等议题被高度聚焦，引发各界的“唇枪舌战”。

电能短缺，“非核家园”目标陷窘境

台湾为自产能源匮乏的“海岛型”地区，近98%的能源供给依赖进口，能源工业规模也相对较小，极易受到国际能源格局的影响。从台湾地区的电力供给结构来看，2017年能源占比为燃煤36.9%、燃气36%、核能13.5%、再生能源5.1%、其他8.5%。其中，核电是台湾第三大电力来源，并具有价格低廉且供应稳定的优势。但因受到切尔诺贝利与福岛两起核事故的影响，及岛内政治因素的催化，“反核”声浪一直高涨。

蔡英文在竞选中曾承诺，将通过替代能源，提升发电效率，调整产业结构和电业自由化，让台湾地区在2025年不必依赖核能发电，达成“非核家园”目标。因此，蔡英文在执政后推动修改《台湾电业法》，开放绿色电力市场，建立再生能源凭证机制，提出前瞻绿能建设计划，投入243亿新台币用于提升太阳能发电与风力发电的产业竞争力，并将2025年的能源配比规划为燃煤占30%、天然气占50%、再生能源20%。

从目前的发展现状预判，台湾能源转型政策的前景不容乐观，再生资源发电现仅占5.1%，在未来也很难达到20%；燃煤已达36.9%，并仍呈现上升的发展态势，对环保造成冲击；天然气虽然较为清洁，但运输较为困难。天然气的运输和储存必须在低温和高压的环境下进行，因此储气站地点难寻，储存量不易增加。台湾地区目前仅有两个天然气卸除／储存站：高雄的永安港和台中港。这导致天然气发电供给有限并缺乏弹性。使用天然气发电的桃园大潭电厂就曾因“供气不足”，导致大停电，影响668万户。2017年，台湾地区因供电短缺发生多次大型断电事故，不仅重创经济民生，还严重冲击商家对台湾地区投资环境的信心。根据美国商会的调查，质疑台湾电力供给能力的受访美商高达84%，其中近半数表示“极端忧虑”，不担心的仅占9%；针对“2025非核家园”计划，有59%的受访者表示会影响其在台湾地区的发展规划。台湾地区面临较大的缺电风险。

能源政策左支右绌，环保效力乏善可陈

就日前台当局推动的一系列举措，不仅很难使台湾地区摆脱电能短缺困境，反而易于将其推入环境污染的“梦魇”，面临“灰犀牛环伺”的局面。台湾各界纷纷呼吁当局重新检讨能源政策，以保证岛内电力系统的稳定运转。

一是“深澳燃煤电厂案”凸显多层次问题。 首先，审查结果与政府改善空气污染与减少碳排放的目标相悖，已成为“箭靶”，争议难平。新北市政府极力反对燃煤发电，并表示既不会核发煤使用许可，也不会核发固定污染源设置许可、操作许可。宜兰县、桃园市、新竹县也纷纷呼吁重新评估扩建电厂所造成的污染范围与程度。“台湾政策研究基金会”于3月20日召开记者会抨击台当局力推“深澳燃煤电厂案”重启，“‘用肺换电’是错误的能源配置方式”。绿色和平、台湾健康空气联盟等环保团体表达了强烈的不满，要求政府正视深澳燃煤电厂扩建对民众健康的危害，应审慎对待，并呼吁更多民众上街抗议。

其次，放大《环评法》的制度漏洞。此次审查的争议焦点在于：是否应只做“环差”分析？一方认为此案在深澳湾内的开发设施已发生重大变化并缺乏生态环境、水下资源等数据，存在较大争议，犹如新案，应退回重新环评。并且根据《环评法施行细则》第38条规定，开发计划的变更内容存在两个特殊情况即“不利于环境的维护”或“其他经主管机关认定”之一的，需要被退回重新办理环评；另一方则认为第38条规定的适用条件是此次开放计划变更的内容较之前对环境的影响更大，但此次台电的规划方案中将卸煤码头调整至深澳湾，缩小开发面积并改用燃耗量与污染排放量较低的“超超临界”机组，对环境影响更微，并不符合第38条关于重做环评的条件。另外，台电在取得开发许可后曾动工过，也不符合现行《环评法》第16-1条关于取得开发许可超过3年启动工程者需提审“环境现况差异分析”程序的规定。因此只需申请“环差”分析即可。总之，现行法律能够让老旧环评案免于重申，确实存在较大漏洞。

二是台当局在核能问题上态度“暧昧”。台湾地区的核电建设开始于上世纪70年代，现有3个核电厂共6台机组，其中，核一、核二采用沸水堆，核三采用压水堆，3个核电厂都将在2025年前服役期满。台当局于1980年正式提出核四的建设方案。此项目自诞生之日起历经30多年的存废之争，最终还是被正式封存而无法投入商业运转。民进党一直将“反核”奉为“神主牌”，多次以在野党的身份主导“反核”浪潮。 昔日其言之凿凿的政治承诺几乎封堵了民进党“非核”政策转向的空间。因此，民进党自上台后也一直坚称“2025年非核家园”规划不变。但“废核”政策的运作过于急功近利，既没有找到切实可行的替代资源填补核能发电的缺口，也不遵循循序渐进的缩减方式。加之能源转型政策未见起色，马上又要进入用电高峰季节，台湾地区断电风险陡升。

根据台电关于未来两个月电力供需的预测，如不计入核二厂2号机的发电量，3月下旬备转容量率为6.18%，供电紧张呈黄灯警戒，4月将出现橘灯警戒。鉴于电力调度的弹性，为防供电断链，台当局最终决定不顾争议，重启停机超过1年10个月的核二厂2号机。“废核”政策出现松动。“2025非核家园”能否实现，现在下定论还为时尚早。

三是调涨电价底定，蔡英文政治承诺再次跳票。相关统计显示，如果完全用天然气代替核能，台湾地区的电价将高出四成；如果改用离岸风力发电，电价将涨五成以上。另外，因反复停复工导致核四项目预算不断攀升，台电在核四项目上的投入已达2838亿新台币。损失的巨额财政支出也将摊到上涨的电价上由民众共同买单。因此，电价调涨已不可规避。第一波调涨从4月开始，涨幅为3%，第二波可能从10月开始，考虑国际燃料的价格再定涨幅。蔡英文所承诺的“不用核电、不会缺电、不涨电价”的“三不政策”已彻底跳票。

台湾地区的电价在全球范围内一直维持较低水平，民众已习惯低电价，对涨价将会表现出强烈的不适感，并且电价的调涨也将带动物价整体的波动。根据2013年TVBS所做的民意调查显示，79%民众反对电价调涨。根据2014年《天下杂志》所做的民调显示，58.7%的民众赞成停建核四，在赞同的民众中不赞同电价调涨的占50.3%。

民粹政治盛行，可行性能源政策“难产”

台湾地区电能短缺问题“难医”，“星级”能源政策“难产”，是多种矛盾关系交织、多方利益关系碰撞的结果。能源政策在多元社会的不同民粹价值期许中难以求全责备。

一是对“完美”发电方式的极端追求。由于民粹主义的兴起及政党的煽动利用，任何一种发电方式都会招致反抗的声浪。例如核能发电存在核泄漏安全隐患，燃煤发电加剧空气污染，太阳能发电侵占农业用地，水利发电破坏生态环境，风力发电引发噪声污染，天然气发电原料供给不稳定等。即使能源政策使得台湾的能源需求在自产能源占比极低的条件下得到满足，也会存在备用容量较低、电力结构有缺陷或能源供应安全存在隐忧等诸多“硬伤”。

因此，很难寻求一种平衡，即发电方式的合理配置，可以求取最大公约数，协调各方利益关系，得到较大范围的社会共识。

二是地方利益与“中央”利益冲突严重，政策推动面临多重阻力。台湾地区的政策履行缺乏整体的布局与管控，“关卡”太多，经常受到掣肘，并且政策的诉求被选举“绑架”，导致个人利益、政党利益、地方利益、“中央”利益之间矛盾冲突严重。台当局危机处理能力也非常有限，例如“台湾地区行政管理机构负责人”赖清德以“干净煤”为由为“深澳燃煤电厂案”生硬“护航”引发争议；“环保署副署长”詹顺贵利用《环评法》的不审慎性怒怼环保人士，缺乏有效的、合理的沟通，不仅不利于事情的运作，反而将矛盾激化，起到反作用的效果。

三是台当局的政治考虑凌驾于能源政策之上。在台湾地区，能源政策已成为政党斗争的工具。执政党与在野党在能源政策上已进行多年的攻防战。核电存废问题是其中重要的议题之一。民进党两度“借刀杀人”，在切尔诺贝利核事故及福岛核灾发生之际，操弄民意，打击国民党，积累政治资源。鉴于台湾地区政党生态的独特性，政党利益成为影响能源政策制定的最重要因素之一。台当局以政治挂帅、缺乏专业的能源政策，让台湾地区陷入能源困境，其草率推动的绿色能源转型也面临着巨大的风险。

（作者为中国社会科学院台湾研究所助理研究员）

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