中央城市工作会议：为城市正本清源

2015年12月21日，中央城市工作会议在北京召开。就在这一天，北京仍处于有史以来第二次重度雾霾红色预警中。两起事件同时发生看似巧合，其实有其必然性。因为该会议剑锋所指，正是如何化解城市病、推进城市更加健康可持续发展，而雾霾污染，正是促成此次会议的主要导火索。

时隔37年的会议

2015年岁末，中央召开这样一个高规格的城市工作会议，用意何在？建国以来，以党中央、国务院名义召开的城市工作会议共有三次，最后一次是改革开放之初的1978年，第四次则时隔37年之久。由此可见，中央对城市在新的历史时期如何发展，有了新的认识和要求。

目前，我国已进入城市型社会，城市已经名副其实地成为创造国家财富的主力军。从1978年改革开放之初到2014年末，我国城市化率从17.9%提升到54.7%，城市数量从193个增长到653个，城市人口已经超过农村，并且今后每年城镇化率仍会以1%的速度增长。纵观世界城市发展变化，城市不但从前是、现在是，未来仍是主导世界发展潮流的主体，并将继续得到强化。

但我国城市的发展却存在很大问题，“城市病”是其中典型代表。首先，不可持续的发展模式难以为继，已经严重威胁到人民的生命财产安全，影响到城市经济社会的正常运行。近年来生态危机、“城市病”集中爆发，雾霾锁城，暴雨淹城，垃圾围城，交通堵城，造成大量经济社会损失和不良国际影响。历史文化屡遭破坏，城市建设千城一面，人们赖以寄托情感的精神家园很多已经面目全非。这些破坏带来的损失，正在一步步蚕食着我们辛辛苦苦换来的发展成果，对子孙后代的发展造成威胁。

其次，城市发展对人的关怀不够，已经严重影响到城镇化进程和质量。尤其是长期忽视进城农民工和流动人口这一庞大群体，没有解决好他们的城镇居民身份和待遇问题，导致社会不公，矛盾日益凸显，影响到群众积极性和创造性的发挥。城市公共服务短缺，看病难、升学难、出行难、就业难，令普通市民也叫苦不迭。

在经济发展动力上，过去所依赖的出口、投资、内需三驾马车疲态尽现；而城市产业转型缓慢，创新驱动不足，也需要寻找新的动力。城市积聚着人才、企业、资金、信息、技术、文化等全方位要素，是一个国家投资、建设、运营、创新活动最集中的地方，也是节能减排降耗、实现绿色发展的重点，大有潜力可挖。会议提出“让创新成为城市发展的主动力，释放城市发展新动能”，可以看出中央已经将经济转型与城市发展二者统一起来，作为消化工业过剩产能和房地产库存、创新产业发展。

也正因为上述原因，此次中央重新把城市作为一个完整的概念提出来，要求“深刻认识城市在我国经济社会发展、民生改善中的重要作用”，并将之与经济工作、农村工作放在同等重要的位置，抛出的顶层设计，以系统改进城市规划、建设、管理，提高城市发展的质量和水平，解决群众关切的民生问题、环境问题。这也是一个供给端改革，既把城市作为一个完整的“产品”来对待，寄望在提升城市供给能力的过程中，寻找经济发展新的动力。而绿色发展、民生工程将是新的机遇。

建设人性化城市

要把城市的作用充分发挥出来，就必须营造出一个个健康的、为群众所喜爱的城市，但毫无疑问现实差距不小。尽管西方国家曾经爆发的“城市病”及其危害早已广为人知，国内外很多有识之士、专家学者也一直不断地在给政府提醒，但遗憾的是我们仍没能幸免。

原因在于顶层设计的缺陷，和地方政府的惯性思维，城市发展围绕着GDP这个指挥棒转，以地生财、形象工程、政绩工程大行其道，为此不惜以牺牲生态环境、农民利益、历史文化为代价，埋下大量隐患。各类规划被当作争取城市建设用地规模的工具，行政区划调整、特殊政策区、“农民上楼”等成为最常见的手段。城市规模盲目扩张，造成大量“鬼城”和撂荒空地，既造成资源严重浪费，又牺牲了长远利益，无异于饮鸩止渴。这种做法自然是漠视了人的主体地位。

此次城市会议把转变城市发展观念作为首要问题提出，强调要尊重城市发展规律，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持以人为本、科学发展、改革创新、依法治市。就是要把工作重点放在改进城市发展的质量上，摒弃只要地不要人的城镇化模式。

城市是一个复杂的巨系统，融合了政治、经济、社会、文化、环境各要素，其发展建设也是一个历史性的过程：既有物质建设，又有管理运营；既有制度设计，也需多方决策；既要做好规划，也要执行到位；既要设计科学，也要使用合理。而一旦城市建设出了问题，既可能是规划科学性和预见性不够，也可能是管理或实施走样、或决策不够民主透明，但更多情况下是各部门之间、各环节之间缺乏统筹、各自为政造成的。

众所周知，城市治理是个“多龙治水”的系统工程，对各部门、各环节的协调程度要求很高。一直以来，各个部门的政策设计不可谓不丰富，但收效甚微，关键是各种制度工具的设计，以及管理实施缺乏协调。部门间各自为政，甚至相互掣肘、利益博弈。在规划、建设、管理维护的各个环节，各种利益群体诉求不同，在各个环节也都会出现问题。在城市设施的使用上，一些市民素质不高，比如交通违章、扰乱公共秩序、乱丢垃圾等，也会影响城市运行效率，导致城市品质下降。正因为此，城市发展出现了问题，不能一概而论，必须弄清楚其中关节。

此次会议从5个方面提出“统筹”要求，是一次全新的认识。统筹空间、规模、产业三大结构，目的是改变城市传统布局模式，促进大中小城市、各类不同地区城市合理布局。统筹规划、建设、管理三大环节，是从操作层面对城市发展重点和管理措施提出的要求。统筹改革、科技、文化三大动力，是从创新体制机制，提高城市管理科学性角度提出的要求。统筹生产、生活、生态三大布局，是从城市内部空间布局的合理性、宜居性、可持续发展角度提出的要求。统筹政府、社会、市民三大主体，是从城市民主决策、多元主体共同参与的角度提出的要求。通过这5个方面的统筹，提高城市工作的全局性、系统性、持续性、宜居性和各方积极性。

(作者为中国城市规划学会国外规划学术委员会委员）

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