中国城镇化的时空逻辑

去年12月底，李克强总理在国博参观“人居科学研究展”时，指着中国地图上的“胡焕庸线”说：“中国94%的人口居住在东部43%的土地上，但中西部和东部一样也需要城镇化。我们是多民族、广疆域的国家，要研究如何打破这个规律，统筹规划，协调发展，让西部百姓在家门口也能分享现代化。”

胡焕庸线是1935年胡焕庸先生在《地理学报》上发表的《中国人口之分布》文章中首次提出的“黑河（爱珲）-腾冲线”，这条线以东居住的人口多，以西居住的人口少。根据2000年“五普”资料，利用ArcGIS进行的精确计算表明，按胡焕庸线计算，东南半壁占全国国土面积的43.8%，人口占94.1%，平均人口密度为每平方公里285人；西北半壁占全国国土面积56.2%，人口占5.9%，平均人口密度为每平方公里14人。东南半壁与西北半壁总人口之比仍为94∶6，基本特征仍然维持。

李克强总理提出的这一问题透露出两层含义：一是西部地区需要城镇化和现代化，实现共同富裕；二是受自然条件制约，实现难度大，我们没有现成的经验。要回答好这一问题，首先就要搞清楚我国改革开放30多年城镇化道路的逻辑，才能解答如何实现逻辑自洽。

一、城镇化的逻辑自洽

城镇化的思想根源和理论基础

一直以来，中国的人口和生产力布局，都是紧紧围绕经济建设这个中心进行统筹的。改革开放初期，我国先后实施经济特区战略、沿海开放战略，城镇化空间布局、对外开放格局、工业化布局相互促进，有机协调，取得了良好开端。

总体来说，改革开放30多年，我国城镇化的时空逻辑和理论思想，主要来源于“一个理论”、“一个目标”和“两大战略”。

“一个理论”即初级阶段理论。党的十一届三中全会第一次正式提出：我国的社会主义社会还处在初级发展阶段，根本特征是“物质文明还不发达”。党的十三大第一次系统论述了初级阶段理论，正确认识在工业化、区域发展、人民生活水平上存在的阶段性差距，东部地区在发展条件上的优势地位，为采取非均衡发展战略奠定了理论基础。集中最优质的资源和力量来发展现代化，这就是非均衡理论实践的初始。

“一个目标”就是中国式现代化——小康社会。1979年12月6日，邓小平会见日本首相大平正芳时，首次使用“小康之家”来描述中国的现代化。2000年10月，党的十五届五中全会提出：从新世纪开始，我国进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。这是党的决议第一次提出“全面小康”的概念。党的十八大提出了更具明确政策导向、更加针对发展难题、更好顺应民意的6点新要求，即：转变发展方式，实现两个“倍增”，进入创新型国家，促进四化同步，建立区域协调机制，开放水平和国际竞争力增强。

“两大战略”其一，是党的十三大提出的“三步走”战略：第一步，解决温饱问题；第二步，到20世纪末，达到小康水平；第三步，到21世纪中叶，人均GDP达到中等发达国家水平，人民生活比较富裕，基本实现现代化。前35年实现了前两步，能否如期实现第三步就要看后35年我们怎么干。其二，是区域发展中的“两个大局”战略部署：1992年，邓小平南巡讲话提出“共同富裕”构想：让一部分有条件的地区先发展起来，一部分地区发展慢点，先发展起来的地区带动后发展地区，最终达到共同富裕。这一逻辑设计，是从中国独特的地理格局、经济社会基础和对外开放格局出发的深入思考，也是对建国以来由于各种主、客观原因而做出的违背市场经济规律和城镇化规律的一种纠偏。

城镇化的时空格局

上述思想理论和制度安排，决定了中国城镇化的时空发展逻辑：

（1）在时间维度上，形成以特区和东南沿海为先行、继而沿海与内陆地区跟进的梯度开发局面；到20世纪末21世纪初，提出西部大开发和中部崛起、振兴东北老工业基地战略，形成全域推进格局，思路非常清晰，当初“两个大局”的设计也得到稳步推进。

（2）在空间维度上，形成了以东南沿海城镇密集带（包括珠三角、长三角城镇群），京津冀、辽中南、山东半岛等北方沿海经济区，以及武汉、沈阳、郑州、太原、西安、成都、重庆等一批内陆大都市区为骨干，以国家干线公路、铁路串联起来的，由各级城镇构成的城镇发展轴为纽带的人口和产业聚集格局。

这种时空逻辑设计，开启了大规模的异地城镇化模式，经过实践检验是符合市场经济规律和中国独特的地理格局的，它使中国人口和生产力布局向更为合理的方向发展，并取得了显著成就：

1) 释放出大量农村和城市剩余劳动力，助力东部地区实现率先发展，并使一部分人先富起来，摆脱贫困获得发展；

2) 迅速整合内外两种资源，在最短的时间内大幅提升了国家经济实力和国际竞争力；

3) 缓解了广大内陆欠发达地区的发展压力，缓解了西部生态敏感脆弱地区的保护压力，许多地区生态得到休养生息，像陕北、甘肃、青海等地的荒山绿化已经取得了很好的成绩；

4) 为实施新的区域开发战略赢得了宝贵的时间。

到21世纪初，异地城镇化战略似乎已经看到了成功的曙光。

总体来说，当时的决策从时间上看，照顾到东、西部经济发展基础的差异和历史欠账不同，选择东部先行容易获得成功。从空间上来讲，一是对外开放的区位不一样，东南沿海据守港澳台，拥有沿海港口资源，对外搞活经济、承接世界产业转移优势明显；二是地理资源条件不一样，更适合人居和产业集聚，所以采取先东后西、东部人口和城镇高密度发展的一种梯度战略。但是，当东部地区已经实现了率先发展，当年的时空次序需要往下轮转的时候，这种逻辑又如何自洽？如果不能有效破解一直存在的障碍，又如何实现当初“共同富裕”的承诺和新一届领导班子的决心？这恐怕就是引起总理发问的原因。

二、轮回的压力和挑战

到2014年，我国城镇化率达到54.77%，从快速增长进入到较快速增长阶段的拐点。但是近10多年来，我国城镇化推进出现了明显的瓶颈。通过改革开放20多年努力，已经形成的“孔雀东南飞”局面、异地城镇化构想几乎获得圆满成功，却由于政策体制设计的滞后，而无法把这些异地城镇化的人口固定下来。这些人口享受不到改革开放的红利和城市的福利，大量外出务工农民回流，而西部农村问题也迟迟没有解决好。

根据国家统计局发布的《2014年全国农民工监测调查报告》显示：2010年以来，农民工总量增速不断回落，外出则以本省市为主，西部地区吸纳能力继续增强，城市尤其是大城市对外来人口的吸引力更大。

城乡二元制度隔离的改革政策滞后、与城镇化时空逻辑不合拍，导致外出务工人员不能在东部地区城市扎根，也难以全身而退回归农村；加上全球经济形势对沿海地区的冲击、生产成本上升、劳动密集型产业向内地转移等，于是产生大量中西部人口回流。随着西部大开发等战略布局的深入实施，西部地区发展条件改善，吸引众多农民工返乡就业、创业。此外，农村政策的改善也吸引了部分农民工返乡务农。

外出人口回流、选择就近就业无疑有其积极的一面，比如可以更好地照顾家庭，维系社会关系，带回致富信息、资金和技术；但规模大到一定程度，则会给我国西部生态脆弱地区的城镇和产业发展、社会治理带来更多新的挑战，加剧人地矛盾，造成更复杂的发展和保护压力。我们应该清醒地认识到，由于生态环境脆弱、可开发土地和环境容量限制，西部地区的跨越式发展，更多的是需要高素质的劳动力、智力资源、创新模式和充足的资本，而无法仿效东部地区靠大量廉价劳动力、廉价土地，以牺牲环境为代价换取“总量”累积的传统路径，因为西部地区没有这个“本钱”。

因此，政策设计与战略逻辑如何相一致，应该引起高度重视。

三、西部的模式创新

要制定好西部地区城镇化、现代化、奔小康路径，首先必须对西部地区的情况有深刻的认识。概括来讲，主要有以下一些共性：

西部地区发展条件

（1）西部是我国的对外开放门户和国家安全堡垒；（2）是祖国的蓄水池和生态屏，中东部地区生存发展的源泉；（3）各类资源丰富，文化多元璀璨，利用程度低；（4）生态极其脆弱，生产生活条件艰苦，生产力发展滞后；（5）高山峡谷或盆地地形，城镇用地普遍狭促，坪坝耕地宝贵，人地矛盾极其紧张；（6）自然灾害种类繁多，发作频繁，救援困难。

未来的趋势和挑战

（1）国家战略对区域重构的影响。“一带一路”战略以及区域规划布局的深入推进，将大大提高内陆地区的基础设施水平，进而提升对内对外互联互通水平，工业化、城镇化发展将迎来新的浪潮。国家战略布局是从国家经济社会发展大局出发的，是必须的；但也不可否认，其对一个地区的生态格局和城镇格局也必然要产生强烈的影响。

（2）全球信息网络和国家快速交通网的形成，将促进区域、城乡发展平台更加均等化，城镇等级更加扁平化，城镇加速扩张势头明显。

（3）东部地区产业转移深入推进，既给西部地区带来机遇，也带来诱惑和冲击，需要慎重选择。

（4）国家消费结构转型，居民对文化、旅游、休闲度假、服务等需求将成为新的热点，对西部地区拥有的独特自然景观、多元文化等旅游资源的需求将日益高涨。

（5）国家实施精准扶贫计划，将加快众多老区、山区的发展。

机遇与矛盾并存，西部地区正面临城镇化前所未有的压力。

西部地区城镇化的逻辑推演

在重大机遇面前，西部地区应积极探索，走出一条符合当地特色的新型城镇化发展道路，使小康社会建设与生态保护、资源开发利用达到高度的协调和统一。应该有以下几个重要原则：

内陆城镇开放化

一是互联互通的网络化。依托互联网、快速交通网、国际贸易平台、开放度高的大都市区，提高整个区域的经济外向度。二是提高市场化水平。要转变观念，真正发挥市场的主体作用，转变政府职能，为企业做好服务。三是社会包容度。发挥西部地区民族融合、社会兼容的优良传统，制定优惠政策，大力吸引外来人才创业、就业，带动创新发展。

产业结构特色化

依托本地特色资源，结合现代市场需求，设计研发新产品。鼓励结合本地自然条件的小微企业发展，不能盲目迷恋大项目。提高对战略性资源、本地能源开发的管控能力，避免污染和破坏。积极发展生态、自然风光、文化旅游，拉动相关产业发展。结合国际大通道、中心城市和边境口岸，发展现代物流、国际贸易、会议会展、跨境旅游等现代服务业。在有条件的地区，承担国家战略性新兴产业和高端制造业功能，如国防军工、电子信息、新型能源产业，以及出口加工等，对传统三线企业进行现代化升级改造。

地均产出高效化

世界各国城镇化和现代化的发展历程表明，当城镇化水平突破50%之后，会有不同的结局：一种是西方发达国家，随着城镇化水平的提升，人均收入快速提高；另一种是以拉美国家为代表的，人均收入长期徘徊不前，落入中等收入国家陷阱。我国要摆脱后一种局面，就必须要致力于提高人均收入水平，否则即使城镇化率数字上升，也无法实现国家富强、人民富裕。这个结论在西部地区尤其适用。从根本上讲，西部地区可用于开发建设的土地资源更加有限，生态环境更加脆弱，生态修复更加艰难，产业集聚总量会更小，必然要走地均产出高效化、人均产出高效化的道路，没有别的选择。

家庭增收普惠化

西部地区的发展不能只是树几个典型和样板，应该加大教育、培训和帮扶力度，提升农民文化水平和自主就业、创业能力，自主选择适销对路产品以及对接市场能力，从而提高农村自我造血能力。要深入研究多途径城镇化道路，以多种形式带动农村、农民致富，藏富于民。避免一些平原地区大企业入主土地、集中经营模式导致的企业致富、农民出局的结果。

建设模式生态化

要按照生态文明建设的指导思想，规划建设城市。本着尊重自然环境、有利产业集聚、方便居民生活、节约建设成本、倡导绿色生活的理念，因地制宜地建设城镇。首先，要画定生态绿线、河流蓝线、自然灾害红线、文化保护紫线。关键的是根据西部地区各类地质地貌、气候条件区的特点，构建低碳、高效的城市结构。

西部地区大部分城镇沿河谷走廊发展，非常适合以公共交通走廊建设为引导的土地开发模式。这就要求城镇在更大尺度上采取大集中、小分散的布局形式，通过公交走廊的设计，形成组团串珠式结构，引领人们出行理念和习惯，转变平原和东部沿海城市以小汽车为主导、圈层式扩张的模式。

加强对低丘缓坡地用于城镇和农村建设的研究，给行洪通道、滩涂湿地、动物栖息地、高效农田留下宝贵空间。这方面我们的祖先早就总结出许多好的经验，值得现代人去学习。

要注重研发本地化绿色营造技术，避免“唯高技论”和更多地引进高成本国外技术。应大力推进西部科研学术机构、科技企业发展，从“土办法”、“老手艺”中汲取灵感，研发推广本地化生态适用技术，避免唯技术、商业化、难推广的“高科技崇拜”。

城乡风貌地域化

这已经是刻不容缓的命题。中东部地区在现代化建设中，已经破坏了大量历史遗存、乡土风情，造成千城一面、万楼一面。广大西部地区多民族共融，自然风光独特，历史遗存众多，民风民俗淳朴，而且由于干旱少雨，相较发达地区来讲传统建筑和文化保存得更多一些，特色也更加鲜明。在已经到来的快速发展中，应该吸取先发地区的教训，加大保护力度，更好地服务于传承华夏文明的需要。

四、五项建议

首先，在国家政策层面上，仍应坚定不移地实施异地城镇化战略，不应让已经形成的“孔雀东南飞”再往回飞，这对西部地区的生态、文化保护等都是巨大的压力。

其次，在西部地区的发展理念上，一定要吸取先发地区教训，转变发展方式，避免生态灾难，要避免把东部平原地区解决问题的方式照搬到西部地区。

第三，要因地制宜，采取灵活多样的城镇和人口聚集形态。根据西部地区的自然条件和文化特色，以及城镇之间的分工合作关系，灵活布局城镇体系和空间形态，创新空间组织模式。“城镇群”只能作为少数城镇密集地区的城镇空间组织形态，而不宜作为普适性规律在西部地区遍地推广。

第四，加大对自然、文化资源统筹管理力度。很多专家呼吁设立“国家公园”制度，在此本人也再次呼吁，将众多部门管辖的，边界交织、事权重叠、责权不清的各类自然景观保护区进行整合，创建“国家公园”，由中央政府统一划定、统一管理、投资保护和建设，真正保护和利用好国家战略资源并向全体公众开放。要避免战略资源被贱卖，成为少数地方政府、企业和个人画地为牢、坐地生财的工具。

第五，制定“精准化”城镇化政策和标准。一是在产业发展、扶贫资金和项目、支持政策上，制定更加严格的准入标准，坚决杜绝重污染、高能耗、高风险产业进入；二是在城市规划、建设、技术等方面，制定更加符合西部地区的差异化技术标准体系。

西部地区是落后的，但也是重要的。它之于全国的国土安全、生态安全、战略资源、民族团结、文化繁荣的意义都非常重大。如果不能很好保护和开发利用，会造成无法挽回的损失，并直接影响到东部地区的生态、资源供给和稳定，进而造成更大的灾难。同时，西部地区的优势也是明显的，发展机遇也到来了，如果不能实现共同富裕，将难以面对当地群众的期待，也无法实现改革开放之初中央政府的承诺。因此，西部地区在推进城镇化和城市建设、项目选择的过程中，应按照生态文明的总体要求，将科学保护与合理利用更好地结合起来，更加强调模式创新和转型发展，拒绝瞎折腾。

（作者张险峰，为北京清华同衡规划设计研究院总工程师，教授级高级规划师，中国城市规划学会国外规划学术委员会委员，中国城市科学研究会生态城市规划专业委员会委员）

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