别让民资掉入基建“陷阱”

    近日，国务院通过中国政府网发布《关于加强城市基础设施建设的意见》（以下简称“意见”）。《意见》指出要推进投融资体制和运营机制改革，建立政府与市场合理分工的城市基础设施投融资体制，要通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种形式，吸引包括民间资本在内的社会资金，参与投资、建设和运营有合理回报或一定投资回收能力的可经营性城市基础设施项目，在市场准入和扶持政策方面对各类投资主体同等对待。
    就在《意见》颁布之后，不少地区却传出民营资本退出基础设施建设项目的新闻。据媒体报道，建成时以民营资本为主导的杭州湾跨海大桥，目前民间资本已经不足15%。民间资本为何要从这里退出？盈利状况不佳是一个很重要的因素。根据《杭州湾跨海大桥工程可行性研究》，该项目可以获得稳定的现金流和较高的回报率，测算大桥建成后的投资收益率应该在12%-15%。不过大桥自从落成通车后，车流量与可行性报告中对车流量的预测一直存在巨大的差距，至今车流量甚至仍不足预测中通车当年的车流量。
    民间投资的目的就是为了获得经济回报，既然现在这座大桥已经回报无望，如果有人愿意接手，那么转让股本就是一个很好的选择。凑巧的是，目前接手民营股份的恰恰就是国有公司。也正是因为此，包括地方政府在内的很多机构会得出这样一个结论，基础设施建设因为回报周期长，恐怕不适合要求短期收益的民间资本。
    事实上，这些年来尽管舆论在呼吁民间资本参与基础设施建设，中央也下发了包括“新旧36条”等诸多文件，各部委的配套文件更是为数不少，但是在现实中民间资本参与基础设施建设的数量还是很为少见，而媒体却不时传来民间资本撤出基础设施投融资领域的消息。难道真的是民间资本不适合基础设施建设领域？
    从目前已经披露的报道来看，尽管民营资本在杭州湾大桥建设之初是占有绝大多数股份，但是这并不意味着民营资本在建设和运营中具有主导权。一个可供佐证的例子是，大桥有一用于营业的观景平台——海天一洲，每年的亏损额达500万-600万，民间资本认为需要关闭，而国资背景的大股东却认为景区有利于大桥形象，主张维持。仅仅为了“大桥形象”，每年就亏损近500万元，这在民营企业看起来是不可接受的事，但是在国有股东那里却显得天经地义。
    观景平台这个例子，多少道出了目前民资进入基础设施领域的尴尬。如果在基础设施领域不具有经营主导权，那么必然会遭遇类似的算计。事实上，对于基础设施投资而言，类似的“陷阱”并不在少数，包括但不限于可行性报告和定价机制等各个环节。
    一般而言，地方政府为了获得基础设施立项，往往会在可行性报告中夸大项目带来的经济和社会效益，同时也会低估该项目所需要支出的成本。以杭州湾大桥为例，如前所述通行后的车流量与可行性报告中对车流量的预测一直存在巨大的差距，至今车流量甚至仍不足预测中通车当年的车流量。但是大桥的建设资金却从可行性报告中的107亿元上涨至161亿元。
    如果把这座大桥作为一门纯粹的生意，在增加了支出成本后，那么将会在定价机制上作出调整，通过提高价格的方式尽可能地增加盈利可能。那是不是这就意味着大桥可以无限制地提高价格？显然不能。大桥的通行费用必须综合宁波经大桥直通上海和绕行杭州到上海之间的成本差距进行选择：假设大桥的定价高于绕行杭州的成本，那么绝大多数的车辆都会弃大桥而绕远路；如果定价是低于绕行的成本（包括油费和通行费），那么无论什么样的价格都可行。如果按照这个原则定价，目前杭州湾大桥80元的过路费还有上涨的空间。
    如果这是一个市场行为，80元就可能会被定为120元甚至更高。为什么最终价格却是被定为80元，能多挣40元为何不挣？一个可能的理由是，因为目前路桥的定价机制是以成本定价为主，限定每公里的最高限价，然后再视建设成本决定相应的价格。在这个定价模式下，很少考虑出行者的需求，也正是因为这样的定价机制，导致了建设者在建设大桥时未必有节约的冲动——因为最终的定价是要考虑建设成本，而僵硬的定价机制也在很大程度上打击了民营资本进入基础设施建设的勇气。
    毫无疑问，通行费用减少会降低通行者的负担。假设这个大桥能够自负盈亏，那么这样的定价机制也是与公众无关。问题在于，在目前的管理体制下，如果大桥现金流出现问题，那么大桥运营方就会申请财政补贴。杭州湾大桥公司仅今年上半年就向宁波市财政局争取了4000万的专项资金，预期全年将会有超过1个亿的财政补贴。这意味着什么？那就是不使用大桥的纳税人每年要花巨资补贴给那大桥的使用者。
    事实上，这种现状并不只是在杭州湾大桥存在，几乎是一个普遍现象。2011年落成的山东胶州湾大桥收费标准为小汽车50元/辆，比杭州湾大桥80元/辆的收费更低。然而胶州湾大桥的投资却比杭州湾大桥高出40多亿元，而且通行车辆也仅为杭州湾大桥的一半。不过，政府似乎并没有意识到这种定价机制会存在问题，相反，而是把这个视为“民心工程”。
    在有些人看来，建设“全世界最长大桥”既增加了GDP，也增加了城市形象，同时价格不高还解决了车辆通行的问题，似乎是一举多得。不过在我看来，这种定价机制却带来了诸多问题，一是让纳税人为少部分通行者埋单，这并不公平；二是无法遏制无效率的政府投资问题，浪费社会资源。
    之所以需要吸引民资进入基础设施投资领域，一个很重要的原因就是可以通过此解决所有者缺位问题，改善企业的经营效率，避免社会资源浪费。如果在基础设施项目中解决不了公司的治理机制和定价问题，那么即便有民营资本尝鲜加入，最终结果都会像参与杭州湾大桥的民营公司一样铩羽而归。由此看来，要真正吸引民资进入基础设施投资，这还有很长的一段路要走。
（作者为上海金融与法律研究院执行院长）