改革养老金治理机制刻不容缓
来源：华夏时报
发布时间：2013-07-13 00:01:00
摘要：在过去十年间，全国社保基金理事会的表现是不错，但是这并不意味着今后就能够持有同样的收益。
每隔一段时间，养老金问题总会成为媒体关注的热点，这一次媒体关注的是养老金的投资效率问题。据媒体报道，根据全国社会保障基金理事会6月底发布的《2012年全国社会保障基金理事会基金年度报告》显示，虽然历经2008年的亏损，基金自成立以来的年均收益率仍达到8.29%。而各省的个人养老金账户，其收益几乎为零，也正是如此，媒体称中国结余养老金存活期账户被通胀吞噬。
为什么社保基金理事会的收益不错，而个人账户的收益几乎为零？这两个系统的不同运行方式是主要原因。全国社保基金理事会的资金是用来投资，而各省的个人账户则是趴在银行账户上。为何各省的个人账户没有用来投资，而是趴在银行账户上？“人不理财、财不理你”这个道理几乎每个人都懂，为何相关机构却不这么做？为此我们必须先看看这些账户的来龙去脉。
目前各省市中的养老金资金的来源是个人账户，在现有制度下，居民养老金账户分为个人账户和统筹账户，统筹账户用于“现收现付”——即用于支付现在退休工人的工资。个人账户名义上是归个人所有，实际上大都是躺在各省市养老金中心的银行账户上。为什么都是躺在银行账户上？投资管理办法的法律缺失是一个重要因素。尽管养老金制度的运行已经有15年的时间，而且各省账户上也积累了巨额资金，但是法律上并没有对养老金账户的投资有过规定，在2010年的《社会保险法》中，也只是提到了“社会保险基金专款专用，任何组织和个人不得侵占或者挪用”，但是该如何投资，如何让资产保值升值？从中央到地方都缺乏相应的规定。而2006年发生的上海社保案更是让不少地方社保局对养老金投资避之不及——尽管这么多的资金躺在银行账户上几乎没有投资收益，但是相关机构和人员并不会因此而承担法律责任；一旦投资失败，那么相关责任人就会受到各种或明或暗的指责，为了减少麻烦，不投资成为各地政府的普遍选择。
那么，如何让这部分资产保值升值？有人给出的建议是建立地方委托运营、中央集中投资的投资体制，换句话说，就是把地方控制的资金转交给全国社保基金理事会管理。既然在过去几年中全国社保基金理事会的投资收益表现不菲，为何不委托给它？在我看来，这并不是一个好主意。
是的，在过去十年间，全国社保基金理事会的表现是不错，但是这并不意味着今后就能够持有同样的收益。从社保基金理事会投资的构成来看，绝大多数投资是集中在国内资本市场，如果其投资领域没有变化，那么今后的投资收益也不乐观——今年以来国内A股市场的走势就是一个背景。更何况，鸡蛋不能总在一个篮子里，将各省个人账户的资金都交由全国社保基金理事会来管理，实际上是聚集了风险，而不是降低风险。
那么，是不是由各省的社保机构自己操刀上阵将这些资金投资于资本市场？当然不是。无论是从其工作性质还是人员构成判断，各级社保机构都不是合格的投资者。一个可供选择的方案就是由这些机构设定合理的程序挑选出合格的投资者，将资金委托给他们管理。事实上，将这部分资金交由市场投资机构来管理，从国际经验来看并不新鲜。目前国内资本市场上很多合格的境外投资者（“QFII”）就是境外的养老金机构，当然，这些机构在中国境内的投资并不是由自己直接进行，而是在中国境内遴选符合他们标准的机构进行。
同时，投资的形式要多样化，说起投资，不少人以为只有股票这样一种形式。事实上，从国外养老金的投资经验来看，一个合理的资产组合可能是非常必要的：既需要股票，还要有固定收益的债券，同时还有股权投资基金等形式，不同形式的资产组合可以分散风险。而过去几年中，全国社保基金理事会的投资经验也证明，分散化的投资对于资产的稳健非常必要。
如何选出合格的资产管理人？如果没有一个好的机制保障，这个遴选过程很有可能就会变成特权阶层输送利益的通道——我把社保资金交给你管理，你再给我个人相关利益回报：在上海社保案中，张荣坤控制的福禧投资之所以能够得到上海年金中心的巨额资金，很重要的一个原因就是相关个人获得了公司的巨额利益输送。如何制定出一个能够选择出合格资产管理人，同时又能避免相关利益输送的机制就显得非常重要。
按照以往思路，选择合格资产管理人往往是由社保部门单方面决定而鲜见外部力量参与，也正是如此，在这个过程中往往充斥着各种利益交换，这几年媒体爆料的社保资金挪用案就是这一过程的生动写照。更为重要的是，社保机构缺乏投资经验和投资能力，由一个没有专业能力的机构来选择资产管理人，从实体上也不大恰当。无论是从实体判断还是程序正义，合格资产管理人的遴选和决定，都不应该由社保一家机构自说自话。
社保资金的保值增值当然非常重要，但没有一个资产的保值增值是从天上掉下来。打个比方来说，如何在市场中发现那些能够给其带来增值的骏马？这可能需要专业眼光。在那些光鲜亮丽的资产增值神话背后，往往都有一个良好的治理机制在起作用。但是在中国，养老金这张社会安全网其实刚刚铺开，还有很多基础问题需要解决：如何设定资产组合，如何选择合格的资产管理人，信息披露又该如何设定？
1997年开始养老金制度改革时没有考虑这些问题，我们可以将其归结为经验缺乏而情有可原，而且当时中国的金融市场也不发达，缺乏多种形式的资产组合。但随着养老金规模的增加，如果再不考虑养老金的治理机制，那么这些本该成为社会安全阀的资金就会变成引发社会动荡的导火索。这不是危言耸听，而是我们必须要面对的一个现实挑战。
为什么社保基金理事会的收益不错，而个人账户的收益几乎为零？这两个系统的不同运行方式是主要原因。全国社保基金理事会的资金是用来投资，而各省的个人账户则是趴在银行账户上。为何各省的个人账户没有用来投资，而是趴在银行账户上？“人不理财、财不理你”这个道理几乎每个人都懂，为何相关机构却不这么做？为此我们必须先看看这些账户的来龙去脉。
目前各省市中的养老金资金的来源是个人账户，在现有制度下，居民养老金账户分为个人账户和统筹账户，统筹账户用于“现收现付”——即用于支付现在退休工人的工资。个人账户名义上是归个人所有，实际上大都是躺在各省市养老金中心的银行账户上。为什么都是躺在银行账户上？投资管理办法的法律缺失是一个重要因素。尽管养老金制度的运行已经有15年的时间，而且各省账户上也积累了巨额资金，但是法律上并没有对养老金账户的投资有过规定，在2010年的《社会保险法》中，也只是提到了“社会保险基金专款专用，任何组织和个人不得侵占或者挪用”，但是该如何投资，如何让资产保值升值？从中央到地方都缺乏相应的规定。而2006年发生的上海社保案更是让不少地方社保局对养老金投资避之不及——尽管这么多的资金躺在银行账户上几乎没有投资收益，但是相关机构和人员并不会因此而承担法律责任；一旦投资失败，那么相关责任人就会受到各种或明或暗的指责，为了减少麻烦，不投资成为各地政府的普遍选择。
那么，如何让这部分资产保值升值？有人给出的建议是建立地方委托运营、中央集中投资的投资体制，换句话说，就是把地方控制的资金转交给全国社保基金理事会管理。既然在过去几年中全国社保基金理事会的投资收益表现不菲，为何不委托给它？在我看来，这并不是一个好主意。
是的，在过去十年间，全国社保基金理事会的表现是不错，但是这并不意味着今后就能够持有同样的收益。从社保基金理事会投资的构成来看，绝大多数投资是集中在国内资本市场，如果其投资领域没有变化，那么今后的投资收益也不乐观——今年以来国内A股市场的走势就是一个背景。更何况，鸡蛋不能总在一个篮子里，将各省个人账户的资金都交由全国社保基金理事会来管理，实际上是聚集了风险，而不是降低风险。
那么，是不是由各省的社保机构自己操刀上阵将这些资金投资于资本市场？当然不是。无论是从其工作性质还是人员构成判断，各级社保机构都不是合格的投资者。一个可供选择的方案就是由这些机构设定合理的程序挑选出合格的投资者，将资金委托给他们管理。事实上，将这部分资金交由市场投资机构来管理，从国际经验来看并不新鲜。目前国内资本市场上很多合格的境外投资者（“QFII”）就是境外的养老金机构，当然，这些机构在中国境内的投资并不是由自己直接进行，而是在中国境内遴选符合他们标准的机构进行。
同时，投资的形式要多样化，说起投资，不少人以为只有股票这样一种形式。事实上，从国外养老金的投资经验来看，一个合理的资产组合可能是非常必要的：既需要股票，还要有固定收益的债券，同时还有股权投资基金等形式，不同形式的资产组合可以分散风险。而过去几年中，全国社保基金理事会的投资经验也证明，分散化的投资对于资产的稳健非常必要。
如何选出合格的资产管理人？如果没有一个好的机制保障，这个遴选过程很有可能就会变成特权阶层输送利益的通道——我把社保资金交给你管理，你再给我个人相关利益回报：在上海社保案中，张荣坤控制的福禧投资之所以能够得到上海年金中心的巨额资金，很重要的一个原因就是相关个人获得了公司的巨额利益输送。如何制定出一个能够选择出合格资产管理人，同时又能避免相关利益输送的机制就显得非常重要。
按照以往思路，选择合格资产管理人往往是由社保部门单方面决定而鲜见外部力量参与，也正是如此，在这个过程中往往充斥着各种利益交换，这几年媒体爆料的社保资金挪用案就是这一过程的生动写照。更为重要的是，社保机构缺乏投资经验和投资能力，由一个没有专业能力的机构来选择资产管理人，从实体上也不大恰当。无论是从实体判断还是程序正义，合格资产管理人的遴选和决定，都不应该由社保一家机构自说自话。
社保资金的保值增值当然非常重要，但没有一个资产的保值增值是从天上掉下来。打个比方来说，如何在市场中发现那些能够给其带来增值的骏马？这可能需要专业眼光。在那些光鲜亮丽的资产增值神话背后，往往都有一个良好的治理机制在起作用。但是在中国，养老金这张社会安全网其实刚刚铺开，还有很多基础问题需要解决：如何设定资产组合，如何选择合格的资产管理人，信息披露又该如何设定？
1997年开始养老金制度改革时没有考虑这些问题，我们可以将其归结为经验缺乏而情有可原，而且当时中国的金融市场也不发达，缺乏多种形式的资产组合。但随着养老金规模的增加，如果再不考虑养老金的治理机制，那么这些本该成为社会安全阀的资金就会变成引发社会动荡的导火索。这不是危言耸听，而是我们必须要面对的一个现实挑战。
（作者为上海金融与法律研究院执行院长）
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