从汶川到芦山，转变刚刚开始

    4月20日四川省芦山县7.0级地震发生后，政府和社会各界立即开始对灾区的救援工作，国务院总理李克强在20日当天就赶赴灾区现场布置抗震救灾任务，部队武警官兵、专业救援队和志愿者纷纷赶往灾区救援。
    与五年前的汶川地震相比，芦山地震中各方面的处理，进步可谓明显。尽管如此，本次救援还是暴露出了很多问题。比如在4月20日和21日，从成都通往灾区的“生命通道”上产生交通拥堵，不少载有救灾物资的大型车辆已在雅安市内等候了近一天一夜。在拥堵发生后，很多人认为这是因为有太多的志愿者赶往灾区所致。
    交通拥堵的一个直接后果是，国务院在21日发文下令“各单位、团体未经批准不得前往灾区”，原因就是“由于此次地震灾区处于河谷地带，空间十分有限，道路狭窄，交通不便，加之余震不断，如大量人员前往灾区，将给救灾和安置工作带来新的困难”。如果交通拥堵的原因真是如很多人所说的社会车辆过多所导致，那么这个判断是十分正确的。但是后来发现，导致交通拥堵的并不仅仅是因为社会车辆太多，还有另外一个原因——因为要穿越山区，双向单车道较狭窄，一些大型机械车辆在转弯处难以通过，从而造成道路的堵塞。如果是这样，那么这个发文对缓解交通状况的作用就相对有限。
    有专家认为，这种堵塞本来可以避免。有关机构在组织大型机械车辆通往灾区时，就应该事先知道该地的路宽，做好相关的预备方案。或许很多志愿者不知道路况，但是对于交通主管部门来说，它应该知道这些路况——因为这条路的路况信息会在设计规划书中详细标明。拥堵的发生，说明我们的预案还是不够精细。
    交通拥堵还同时引发了另外一个问题：4月22日，四川交警总队发布通告，为确保救灾物资按计划顺利运往灾区，抗震救灾物资一律实行第三方转运，先运输到雅安多营镇华丰物流公司，再按计划组织运往灾区，所有运输车辆应服从交警指挥，严禁擅自驶往灾区。由于外部的救灾物资必须集中在一个点上交由第三方转运，增加的转运环节毫无疑问会增加分发的时间，将大量的人力集中在转运站搬移物资还会影响分发物资的效率。
    这并不只是一个猜想，而是一个已经发生的事实。在4月23日的媒体报道上，我们看到这样一个画面：民政部门的官员说救济物资充裕，但有灾民却说缺粮缺帐篷。为什么民政部门手中的物资无法及时传送到灾民手中，恐怕就是因为在灾民和民政部门之间缺乏“传送带”所致，而这本来是很多志愿者可以做的事。
    事实上，因为交通拥堵而导致对形势的误判只是这次救灾中所反映出的一个侧面，它实际上提出了一个更为重要的问题，如何让我们的救援行动更为专业，让救援更有效率？这可能是我们最需要反省的，尤其是对于中国这样一个地震灾害频发的国家，更是如此。那么，什么是专业的救援？在我看来，可以分为两个方面，一个是专业的救援队伍，二是专业的救援程序。
    先是专业的救援队伍。每次灾难发生，我们总是可以看到部队和武警官兵冲在救援第一线，毫无疑问，第一时间在救灾现场出现部队的身影，有助于稳定民心，而且在《武装警察法》和《防震减灾法》中都规定了相应的职责，如《武装警察法》第2条规定，“人民武装警察部队担负国家赋予的安全保卫任务以及防卫作战、抢险救灾、参加国家经济建设等任务。”
    在目前的体制下，消防官兵是义务兵役制度，一般的士兵两年就退役。那么，普通战士两年即退役意味着一个人刚刚成为熟练工就不再从事相关活动，那意味着他以前的专业训练都付诸东流。全世界在消防体制上采取义务兵役制的国家已经不多，我们也有必要对此予以反省和改进，有必要建立一支更加职业化的消防体制。
    其实，专业救援队是一个可供选择的方案。事实上，在目前的《防震减灾法》中已经规定“国务院建立国家地震灾害紧急救援队伍”，各省级政府和地震重点监测防御区的市、县人民政府“可以根据实际需要，充分利用消防等现有队伍，按照一队多用、专职与兼职相结合的原则，建立地震灾害紧急救援队伍”。如果说各个省都维持这样的队伍是不可行的，但是对于经常有地震和山洪灾害的省份——如云贵川，应当有这样的紧急救援队伍，能够在关键的时候冲上第一线。此外，《防震减灾法》规定，“地震灾害紧急救援队伍应当配备相应的装备、器材，开展培训和演练，提高地震灾害紧急救援能力”，但是从目前来看，很多在实际中并没有得到彻底落实。
    除了专业的救援队伍以外，还需要更为专业的应急程序。
    灾害发生后，对震区来说，最为重要的问题是什么？在我看来，就是如何将救援力量、救灾物资和受灾地区相匹配的问题。一个地区突然涌入这么多的救援人员，而且都隶属于不同的部门，如果没有一个强有力的指挥部和信息分享平台，就有可能导致救灾顺序紊乱。为此，需要有一个机构能够知悉所有的救援信息，同时对这些人员进行统筹和引导，不至于把救援力量和物资集中在一个区域，从而导致灾害和救援力量与物资的不匹配。
    以往的救灾应急体系过于注重上级对下级的命令，由上至下的命令最大的好处是保持政令畅通，但在救援时期也会导致信息不对称。如前面提到救援物资必须由“第三方转运”就是沿袭这样的思路建立，其目的是避免救援的无序。不过从目前实施效果来看，这个第三方转运实际上是减缓了物资发放的效率。在信息分享如此畅通的今天，有关机构完全可以建立一个网络信息分享平台来避免这种情况。
    在地震发生后，从成都通往灾区的高速公路免费开放稍显迟缓，有人指责为运营公司“利欲熏心”，在我看来，这可能和利欲并没有多大的关系，这其实与其组织反应的系统设计和日常训练有关，而不可能是贪财之类的道德缺失。这些都体现出目前的应急机制有着改善的空间。当然，专业的救援队伍并不意味着排斥民间NGO志愿者，事实上，经过这几年的洗礼，民间志愿者的专业性已经逐步提高，已经有专业的机构出现。而目前最大的挑战在于，如何建立一个将救援信息与受灾信息相匹配的信息分享平台，对当前建立的自上而下的应急体系而言，这才是最大的挑战。
(作者为上海金融与法律研究院执行院长)