广州“39号文”背后的危机

华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 盛青红 江海波 广州报道

    千呼万唤下，事关广州政府投融资平台与地方债务情况的“39号文”终于对外公开。这份拖延了四年之久的政府文件，随其公布，广州七大投融资集团也揭开神秘面纱。

    《华夏时报》记者从多方采集的信息显示，七大投融资集团当下正面临高企不下的负债压力，并在相当长一段时间内陷入盈利能力较低的困局，而其不断扩大的资金缺口如何填补也考验着广州政府的“腾挪”之术。

雪藏4年

    “既然广州市的城市建设投融资体制改革是破解当前城市发展的难题之一，那么我们为什么不能像全国其他省份和城市那样公开改革方案、吸纳社会各方意见，更好地为社会建设和城市建设出力出计，反而要偷偷摸摸地进行所谓的改革？”4月3日，由多名民间人士发起的39号文“学习研讨会”上，广东省政协常委孟浩继续发出他对“39号文”的追问与质疑。

    此前，来自广州市政府的官方回应是：由于“39号文”涉及企事业单位转制、人员调整、投融资集团资产负债等暂时不宜对外公开的内容，根据《广州市保守工作秘密规定》，“39号文”确定为内部文件免予公开，期限为“改革完成前”。

    显然，官方的这个解释难堵悠悠众口，记者采访的多位专家学者均认为，七大集团糟糕的债务情况可能是“39号文”不对外公布的最重要的因素。“当时企业的负债结构是比较糟糕的，这样的文件拿出来是比较难看的。”广东省社科院研究员丁力对记者表示。南方民间智库专家彭彭也持类似观点，“庞大的债务可能是政府顾虑的主要因素，政府担心争议过大。”

政府性资产落国企囊中

    随着“39号文”的公布，广州七大投融资集团也浮出水面，分别为：市城投集团、水投集团、交投集团、地铁集团、广日集团垃圾处理板块、发展集团燃气板块及亚运城经营开发。于2008年应运而生的这七大国资投融资集团从成立之初就享受资源及政策优势。诚如华南师范大学教授唐昊所言，“由政府出面去投资，或者说组建，或者是转债这样的一种方式来进行七大集团的构建，七个国有企业在这样的情况下成为七个小垄断行业，实际上就是七个小铁道部应运而生。”

    本报记者从各个渠道获得的相关七大投融资集团财务报告显示，广州政府通过注资、资产注入、土地权益划拨、资源倾斜、推动上市、提高资源价格、购买服务等一系列扶持措施培育七大国资投融资集团。

    在注资及资产注入方面，广州市政府将广州市公路开发公司无偿划拨给广州交通投资集团有限公司，将投入到新白云国际机场的49%股权投资转给广州交投集团，作为政府对广州交投集团的出资。据广州交投集团2011年第一期中期票据募集说明书显示，2008-2010年，广州市政府通过增资的方式，对广交投集团分别拨付15.56亿元、20.13亿元和11.69亿元资金，作为政府对公司项目建设的资金投入。

    在土地权益划拨方面，地铁集团可开发地铁沿线地块和物业开发，包括紫薇花园、贵贤上品、地铁金融城、德围保障性住房、坑口综合枢纽工程、地铁指挥中心和淘金地下空间等；交投集团可参与新白云国际机场周边等功能区的开发建设；水投集团参与白云湖周边及涉水项目沿线土地开发；城投集团负责市政府指定的特定地块开发建设等。

    为了改善投融资集团的盈利能力，广州政府甚至还动用了资源价格这一工具，而这也是“39号文”遭人诟病的主要方面。

    “这可能影响到广州甚至是整个广东发展的后劲，政府似乎将所有的资源都押到国有企业身上，这是低效率的产权制度安排。”丁力并不认同政府将公共资源押宝在国企的投融资模式。

负债率高企

    七大融资平台成立5年之后，广州市政府终于公布了当初组建七大平台的纲领性文件——“39号文”。至于七大平台在过去5年内的资产负债和经营状况，政府没有一并公布，而这恰恰是公众最想知道的。    

    不过记者整合资料发现，七大国资投融资集团的经营状况并不乐观，资产负债率一直高企不下，而现阶段的盈利能力又不高，进一步加大了未来的债务风险。

    以广受诟病的水投集团为例，其资产负债率接近88%，远超警戒线（70%）。根据水投集团2013年第一期中期票据募集说明书，2009－2011年末及2012年9月末，水投集团资产负债率分别为69.20%、84.52%、86.38%及87.90%，在行业内处于较高的水平。并且由于公司工程收入减少，自来水营业成本增加，盈利能力减弱，2009－2011年及2012年1－9月，公司分别发生净亏损1.79亿元、3.48亿元、4.07亿元和3.48亿元。至今，水投集团也是七大投融资集团中唯一一家尚未退出的平台类公司。

    广州交投集团的盈利能力也引人担忧。据交投集团2012年第三期中期票据募集说明书显示，公司2008-2011年仍处于亏损状态，净利润分别为-3.1亿元、-3.6亿元和-1.1亿元，2011年1-6 月净利润为-1.2亿元。

    而在七大集团中盈利表现尚可的地铁集团，其资产负债率亦居高不下。据地铁集团财务报表数据显示，2009年、2010年、2011年和2012年第一季度，地铁集团资产负债率分别为46.33％、46.60％、45.76%及68.04%。2012年至2015年是新线建设高峰期，还本付息及新增投资项目较多，地铁集团资金需求较大，资产负债率将继续上升。

    此间一不愿具名的证券分析师向记者指出，七大投融资集团面临的共同问题是：相当长一段时间内盈利能力微弱，而资产负债率高企，这势必导致未来资金需求缺口继续扩大，但政府注资和土地收益模式或已走到尽头，未来如何填补这资金缺口是一大问题。

还债的钱从何而来？

    七大集团的财务状况是广州市地方政府债务危机的一部分，其比例接近政府债务半壁江山。

    根据审计数据，截至2010年末、2011年末、2012年6月末，广州全市地方政府性债务余额分别为2474.54亿元、2417.26亿元、2414.03亿元。可见，到2010年，广州主办亚运会的时刻，广州的政府债务余额达到最高峰。从数据看，广州的地方政府债务在1997-2010年这14年间，债务增长达60倍。

    面对巨额地方债务，2012年广州市两会期间有人大代表及政协委员呼吁将投融资平台纳入预算监管，“地方政府性债务情况”也由此首次进入人大审议的报告范围。

    根据广州审计局数据，2011年末广州市总体债务率为69.49%，负有偿还责任的债务的总体偿债率为15.45%。审计局称，广州市债务风险总体可控，均低于国际公认的100%债务率和20%偿债率的警戒线标准。

    但专家对这个“风险可控”的说法并不认同。“一般企业的资产负债率到了70%就已经很高了，政府的资产负债率不可能比一般企业还高，因为政府与政府性企业的资产不可能随意拿来抵债，它还要不间断提供公共服务，更何况那些提供公共服务的企业理论上只能微利经营。”丁力说。

    因此，目前摆在眼前的最大问题是还债的钱从何而来。

    丁力认为，很显然，这一届政府不可能拿手中的财税收入来还前任的账，最大的可能还是以土地收入来填补这个窟窿。

    4月3日的“学习研讨会”上，有发言者直指广州市政府越来越像“广州市人民政府有限公司”，原因是政府把公共资源全部授权给七个投融资集团垄断经营，随意调高公共产品价格，而留下的窟窿又用手中的土地去填补。“政府的盈利动机与盈利色彩越来越强，公众追问‘39号文’的意义在于，我们要弄清楚政府到底是干什么的。”丁力说。