反腐、精英共治与公民社会

资深媒体人 苏琦

    随着新一届中央领导层的就位，反腐一如人们预期成为舆论关注的焦点，并在近期形成了新的声势。如何延续反腐势头，将短期治标与长期之本有机结合，也再次成为各界热议的话题。
    欲回答上述问题，需要人们厘清腐败的类型，其所对应的发展阶段，以及在这些类型的腐败中，哪些相形之下在某些阶段可“忍受”，甚至在某种程度上是“可欲”的，哪些是不可接受的，如不尽快遏制会导致哪些风险等等。在此基础上，才能谈得上以长期、系统的努力来求解反腐药方。
    根据政治、经济参与和制度的内在联系，美国学者迈克尔·约翰斯顿将腐败征候群分为四组：权势市场腐败、精英卡特尔腐败、寡头与帮派腐败和官僚权贵腐败。
    权势市场腐败是一种最高级的腐败，主要发生在先进的市场民主国家，涉及为了私人利益通过政治人物充当中间人，竭力在那些制度化完善的决策程序内收买接近权和影响力。精英卡特尔腐败发生在政治、经济、军事、官僚，或族群和社会精英网络中并帮助支撑这些网络，它依赖于有问题的社会。当年的韩国是此种腐败的代表国度，精英们依靠此类型的腐败在日趋激烈的政治竞争环境中维护其霸权。而寡头与帮派腐败发生在一种危险的、有时暴力的、经济和政治机遇迅速扩增且制度弱化的环境中。叶利钦时代的俄罗斯自然是这种类型腐败的典型，国人对此耳熟能详。
    最后一种官僚权贵腐败涉及政府官员及其受保护人。他们破坏经济、中饱私囊然后逍遥法外。在这类腐败中，制度和政治竞争是最弱的。相形之下，这种腐败也是最令人难以忍受的。因为在权势市场类型的社会中，强大的私人利益集团虽然威胁着公共制度的健全，但也可能受到那些制度的制约，还可能受到竞争对手和集团的牵制。而精英卡特尔通过建立腐败网络阻止日趋激烈的竞争，但他们却被那种抵消各种精英利益的需求所制约，并且也受到维持现状基本目标的约束。寡头们面临极少的制约，但仍然必须在他们之间控制冲突，并寻求各种办法保护其利益。但是如果国家精英们在一种制度非常薄弱、政治竞争缺乏和经济机遇正在扩大的环境下运作，那么就为不受惩罚的腐败创造了条件。在官僚权贵型腐败中，势力强大的政治人物和他们的宠儿们掌握着所有的牌。
    这种腐败的破坏性，除了腐败自身的成本外，更体现在其可能导致更大范围内精英层共识的破裂，进而为激进民粹型政治的崛起铺就道路。
    美国学者戴维·瓦尔德纳在其《国家构建与后发展》一书中，比较了精英冲突强度的不同对国家转型与经济发展所带来的不同影响，颇为发人深省。
    在比较中东型和东亚型发展路径时，瓦尔德纳发现，叙利亚和土耳其的政治精英对政治稳定、牢固地控制权力的快速发展经济的偏好，与韩国的政治精英基本上没有区别。造成两者路径差异的是环境的不同，不同的环境导致具有相同基本偏好的行为者塑造了不同的制度结果。在叙利亚和土耳其，国家转型与下层阶级被吸纳进跨阶级联盟同时发生。与此不同，在韩国，国家构建先于吸纳平民。因为韩国的精英在制度转型时期并不依靠平民的支持，他们能够塑造更有利于经济发展的新制度。
    作为结果，叙利亚和土耳其的国家建构产生了早熟的凯恩斯主义国家——平民被广泛动员并被许诺以种种超出经济发展能力的“福利”，而韩国的国家建构则产生了发展型国家。韩国的精英最后也吸纳平民的支持，但这是在快速增长和工业转型之后。简而言之，吸纳平民相对于国家转型和大规模工业发展的时机，最好地解释了追求经济发展持续努力所产生的结果。
    为什么会如此呢？瓦尔德纳分析指出，精英冲突的强度决定了国家转型的发生是否同时或先于吸纳平民。叙利亚和土耳其的精英面对的结构条件，使其受到高度约束，以至于事实上他们并没有多少选择余地。叙利亚和土耳其精英启动新的国家构建时，紧张的冲突使精英阶层陷入分裂，并使其无法相互妥协。这样一来，只有当一个国家的精英把平民动员起来，作为消灭政治对手和巩固自身统治的社会基础时，精英间的冲突才得以解决。
    与之相比，韩国的精英在面对制度选择时，具有更大的自由度。在韩国，精英相对更有凝聚力，因而能够达成互相的妥协。在1960年代早期，有迹象表明，韩国正处于可能走上叙利亚式道路的边缘。但是，韩国精英最终团结在朴正熙的周围，这就排除了动员平民的激励因素。因此，国家构建较少是围绕政治巩固的紧迫需要，更多的是围绕经济发展的长期需求，而经济发展本身将有助于稳定统治。
    因此，从“精英共识”的角度讲，一个较大范围的、凭借腐败交易网络发财致富并巩固地位的政治—经济精英阶层，更能奉行连贯的经济发展政策，并且使得腐败可预见。相比之下，由于国家弱化、社会分裂及那些不可靠的小圈子精英们大搞不可预测的“猖獗的腐败活动”，其结果是国家往往陷入一个高腐败、低发展的困境。
    从这个意义上讲，精英卡特尔型腐败自然比官僚权贵型腐败更为“可欲”。如迈克尔·约翰斯顿所言，构建一个良好的社会、政治和国家制度的框架是一项几代人的事业，精英卡特尔型的解决方法或许在中期为民主和经济发展提供一个可行的基础，同时对于那些可能抵制改革的精英不构成太大的威胁。此外，精英卡特尔型腐败社会所处的境况，与许多富裕市场民主社会在其历史上所经历的情况也有部分相似之处。因此，在拥有富裕市场民主国家所具备的正式制度、参与制和合法性之前，精英卡特尔的解决方法可能使高腐败国家，能够追求建立在精英政治同盟基础上的积极变革。
    当然，这绝不意味着对精英卡特尔型腐败进行“美化”。约翰斯顿自己也指出，精英卡特尔解决方法只不过是一种临时的治理策略——过渡的并且只适合于某些社会的策略。一个时刻必将到来：一个国家需要适应新的挑战和面临更多不同的政治期望，包括那些源于其自身成功的新挑战和政治期望。到那时，封闭的精英网络可能证明太僵化——韩国的精英卡特尔型腐败或许推动了早期的发展，但是他们使得该国无力避免1997年的崩溃。
    此时，引入公民社会就成为必须，也就是人们常说的“该人民登场了”。公民社会的构建是一个广义的也更务实的民主化过程。过去人们常常把民主化改革视为要求特定利益集团放弃其自己的利益、“做好人”或设法把政治影响力限制在尽可能狭隘的功能范围内。但约翰斯顿看来，当改革受到自身利益驱使时，也即当国家与社会之间、公共与私人之间的种种区别不仅是抽象的，而且是由那些积极参与竞争的群体所划分、再划分并且捍卫的公认界限时，改革才是最有持续性的和最有效率的。因此，改革不仅仅是要求改善行政管理，还要求各群体间彼此尊重利益、权利和财产。自由在高处，而民主则在于有产者间的良性竞争。从这个层面上讲，正普遍发生在中国城乡的各种确权和维权行动有着远超出个体行为和事件本身的意义。
    反腐，一如转型与发展，是一个漫长复杂的过程，适合某个环境或阶段的反腐败措施在别的情形下可能失效或有害。无论“民主反腐”，还是“制度反腐”，都忌一刀切，一招鲜，而要因时因势而动，因地因国制宜。

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