从全球经验看《存款保险条例》 破除对银行破产的恐惧

    近日，国务院公布了《存款保险条例》，称该条例将从今年5月1日开始实施。如何看待《存款保险制度》的意义？我想这可能要从《企业破产法》说起。银行会破产吗？对绝大多数人来说，这几乎是一个不可思议的问题，当然不能破产，否则储户的资金怎么保障。但如果问，企业可以破产吗？几乎绝大多数人都认为企业破产是应该的，在市场经济里通过市场竞争实现企业的优胜劣汰已经是一个常识，而企业破产只不过是实现优胜劣汰的一个基本形式而已。问题来了，既然企业可以破产，为什么同样作为企业的银行不能破产？

    从世界范围来看，让那些没有竞争力的银行破产是实现市场出清的最好选择，有利于让市场在资源配置中发挥决定性力量。一个可供佐证的事实是，在上世纪美国实行利率自由化的七八十年代，每年都有几百家银行破产，但是大量银行破产并未导致经济不稳定，相反，大量的银行破产却让市场获得了更为廉价的资金。

    据统计，从1972年到1992年，由于很多州都废除了限制开设分支机构的法律，对银行的业绩产生了显著影响。平均贷款损失率（由于错误的信贷决策导致的损失）在放松管制之后降低了——短期贷款中每100美元贷款的损失率降低了29美分，长期贷款降低了48美分。同时，初期运营成本下降了4.2%，长期下降了8%。由于竞争加剧，银行职员的待遇也降低了。更为重要的是，在银行业放松管制后，这些州的年经济增长率上升了0.51到1.19个百分点，而那些没有放松管制的州的经济增长率则只有负的0.6%。

反例是日本在银行破产上的踌躇不前。日本的金融机构尽管在上世纪80年代以后问题重重，但是却鲜有破产案件发生。直到1991年10月三和信用金库破产首开日本战后金融机构破产先河。不过直到2008年，全日本国内包括银行、信用金库和信用组合在内的存款类金融机构破产数量也才181家，而且信用组合就占了134家，银行才20家。为什么破产的银行这么少？因为日本政府力图实行“护送船队”式方式来缓解那些陷入经营困境的金融机构。所谓的“护送船队”，就是指通过行政指导，由关联金融机构采取救助性并购或收编为子公司等形式，最大限度降低金融机构破产对金融体系和经济活动的冲击。但事实证明，这种护送船队的方式并未让日本金融机构走出低谷。相反，由于市场无法出清资源无法形成有效率的配置，使得很多问题积重难返，最终导致了日本“失去的二十年”。

从中国过去30多年的改革历程来看，破除国有企业的预算软约束一直是改革的重心，而破产则是破除预算软约束的重要表现形式。事实上，让那些在市场竞争中失败的企业以破产的形式退出市场，一直是中国经济改革的核心要素之一。1986年12月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过《中华人民共和国企业破产法（试行）》，专门调整国有企业的破产清算程序。该法第一条明确指出，企业破产法的立法目的是“为了适应社会主义有计划的商品经济发展和经济体制改革的需要，促进全民所有制企业自主经营，加强经济责任制和民主管理，改善经营状况，提高经济效益，保护债权人、债务人的合法权益”。

不过这部法律同时也指出，“公用企业和与国计民生有重大关系的企业，政府有关部门给予资助或者采取其他措施帮助清偿债务的”不予宣告破产。而银行就是通常所说的“国计民生有重大关系的企业”，它通过负债，也就是吸收存款作为经营资金的来源，其资产涉及千家万户。银行破产如果处理不慎会引发系统性风险，危及国民经济正常运转。也正是如此，各国对银行破产往往采取与一般企业不太一致的程序，最为重要的一点就是保护中小储户的利益，这些储户把积蓄都存放在银行中，却因为银行经营不善而导致财富流失，这对其很不公平。但如果不允许银行破产也会引发道德风险，既然做好做坏都一样，那银行经营者也就没有必要提高经营管理水平。

经过近20年的试行，《企业破产法》终于在2006年制定，但是对于金融机构的破产，该法第一百三十四条特别强调：“商业银行、证券公司、保险公司等金融机构有本法第二条规定情形的，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。国务院金融监督管理机构依法对出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申请中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序。金融机构实施破产的，国务院可以依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法。”换句话说，金融机构破产之所以难，就在于该如何对中小储户的储蓄进行保护。而从其他国家的经验来看，这种保护是通过《存款保险条例》来实现的，美国在上世纪30年代就建立了存款保险制度，而日本则是在本世纪初建立。

从《存款保险条例》的内容来看，确实能够保证绝大多数储户利益不至于因为银行破产而受损。《存款保险条例》规定，存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元。据中国人民银行提供的数据，该赔付限额已经能够为我国99.63％的存款人提供全额保护。如果同一存款人在同一家投保机构所有被保险存款账户的本金和利息合并计算的金额在最高偿付限额以内的，实行全额偿付；超出的部分，依法从投保机构清算财产中受偿。事实上，这样的规定已经和一般企业破产清算程序有所不同了，在其他企业中，无担保的债权都是要在清算财产中以比例偿付。这种与普通破产清算程度不同的规定当然是为了保护广大中小储户的利益，同时也是为了让金融体系更加稳健，让广大中小储户不至于因此而产生挤兑从而产生系统性风险。

此次公布《存款保险条例》，这意味着最高层已经为利率自由化作最后的准备。对广大储户来说，这又是一件好事，从美国等国家的经验来看，在利率自由化实施初期往往会发生提高存款利率和降低贷款利率的现象，这是银行为了迎接竞争而不得不祭出的法宝，从而将那些经营不善的银行赶出这个市场。那么，中国的银行会对《存款保险条例》作出反应吗？储户又能够获得何种改革红利？我们拭目以待。

（作者为上海金融与法律研究院执行院长）