深化改革才是地方债药方
摘要： 多年来，不断积累的地方债被视为悬在中国经济头顶的达摩克利斯之剑，但近期官员谈论地方债的口气却日益轻松起来。在3月底举行的博鳌论坛上，财政部部长楼继伟努力给关心地方债的中外人士吃定心丸。
■刘波
多年来，不断积累的地方债被视为悬在中国经济头顶的达摩克利斯之剑，但近期官员谈论地方债的口气却日益轻松起来。在3月底举行的博鳌论坛上，财政部部长楼继伟努力给关心地方债的中外人士吃定心丸。他说，中国地方债规模可控，“按照最宽的口径来估算”，整体债务占GDP比重不到40%，同时新增债务的增速比政府预估的要低。在国际上通常以60%作为政府债务风险控制的标准参考值。
楼继伟同时强调，中国不大会出现地方政府破产问题。因为政府手里的资产很多，拥有处置手段，而且中央会通过负债率、偿债率、负债增长率等一套指标对地方政府债务进行检测，加以警示，“不必走到破产就能把问题解决。”
其实在今年的全国两会上，楼继伟就比较系统地叙述过化解地方存量债务问题的思路，具体有四种方式：对于有一定收益或可改造成有比较稳定现金流的项目，通过收费偿债；如果收费不足，给予适度的补贴，转为“PPP模式”，即政府和社会资本共同投资和经营基础设施等事业的方式，转为企业债；对一部分完全公益性平台借的、地方负有偿还责任的债务，政府予以承认，通过债券置换降低债息；对于一些由银行贷款形成的历史债务，按照契约原则处理，如需要可由双方谈判，进行一些债务重整。
这个思路其实已按部就班地推进。3月12日，财政部证实已下达了1万亿元的地方政府债券置换存量债务。这在当时曾被一些人错误地解读为中国版的量化宽松（QE），这些人忘记了债券置换本来就是政府明确规划并宣示过的解决方案之一。债券置换是把利率高、期限短的债务置换成利率低、期限长的债务，这可以把地方政府的还债压力延展并降低。这并不是中央政府购买债券，与QE风马牛不相及。当然，当前的债务置换规模与地方债总量相比还显得较小。根据审计署截至2013年6月的审计数据，地方政府要偿还的债务责任在12万亿到13万亿元之间。不过，在博鳌论坛上楼继伟透露，财政部正在和全国人大沟通，可能准备进一步置换，看有没有第二个1万亿。
可见，当前政府的工作重点是在全面审计和甄别地方债的基础上，先对存量债务进行全面的清理。无论是通过PPP模式还是债券置换，都是要先解决燃眉之急，比如通过置换来降低地方政府短期内的财政压力，为全面的改革争取时间。这反映了一种先抓重点、循序渐进的改革思路。先是中央政府通过提供一定的支持，尽最大可能地化解存量债务，以避免地方债压力诱发系统性问题。然而这只是第一步，在地方债问题驶出危险水域之后，未来中央政府的“护航”会缓慢退出。最终的出路是通过常态性的发债制度来规范地方债，让地方债踏上法治化的正轨，这也将彻底厘清中央与地方政府的责任，让地方政府对债务自负其责，从而倒逼其举债行为的合理化。
此前地方债雪球越滚越大的重要原因是政企不分，而去年10月国务院公布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（被称为“第43号文”）已经明确，政府和企业的债务“谁借谁还，风险自担”。今后，地方政府将不能再通过融资平台或者企业举债，现存的融资平台将在这两年里被清理。在把存量债务的风险化解后，地方政府将主要通过发行债券这种规范化的方式来融资，也就是楼继伟说过的，在“堵后门”之后“开前门”。今年初正式生效的新预算法赋予了地方举债的权利。根据今年两会上公布的消息，2015年预算发行6000亿元地方政府债券，高于去年的4000亿元。地方举债将缓解财政压力，但是对于违法违规举债，中央应予以严厉打击。
同时，新预算法还将降低地方债在运行中的风险。它要求地方政府建立全口径预算管理，实现预算透明化，规定地方政府债券必须纳入地方财政预算，同时向社会公布。这意味着地方政府的预算软约束状况必须被硬约束取代。根据改革要求，地方政府应加快建立责权发生制的政府综合财务报告制度，编制政府资产负债表，这有利于中央常态性地了解地方债状况，防范风险。
地方债膨胀的另一个原因是各级政府责任不明。由于人们预期地方政府假如出现违约，上级政府会施以援手，这就刺激了地方政府的过度支出。但“第43号文”明确“地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则”。对此，中央一定要展现出坚定的意志。虽然短期内对化解存量债务风险还将提供一定支持，但长远来看，要从制度上打破地方政府盼望中央“兜底”的心理预期。目前，山东、安徽等省的政府也已经明确，对县级政府的债务不救助。真正让各级政府对债务自负其责，将带来政府间关系、政企关系的全面重塑。
显然，中国地方债的法治化程度在提高，风险防范体系在完善，但是也要注意一个重要的外部变量，那就是地方财政收入变化对地方债风险的影响。根据官方公布的数据，受去年年中开始的楼市低迷状况影响，地方政府的土地出让收入增长率呈现下降趋势，而这一直是地方收入的重要来源。最近中央出台了降低二套房首付比例等新政，然而从地产股的表现及社会反应来看，这对楼市的提振效果可能有限，楼市的继续低迷意味着地方财政压力的持续。地方财政问题的根本解决之道是平衡中央与地方之间的事权与支出责任，构建地方主体税种，并完善中央与地方的转移支付制度。显然，化解存量债务风险只是拆除导火线，只有全面深入的财税改革，才能把隐患彻底浇熄。这场与时间的赛跑还将继续下去。
（作者为资深财经媒体人）
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