资源不匹配：集体建设用地之困
■傅蔚冈
十八届三中全会提出“建立城乡统一的建设用地市场”，并强调要“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。三中全会决定的这个表述在社会上曾经引发无数的遐想，不过从去年开会结束到现在为止，集体经营性建设用地流转还只是处在零星试点之中，全国范围内的大规模流转并未出现。
我们不妨以广东省广州市白云区的农地试点为例。今年4月，广东省广州市白云区被选定为中央农办在广东的农村改革试验联系点。半年过去之后，进展如何呢？从媒体的报道来看，白云区上报的《白云区建设中央农办农村改革试验联系点工作方案》已获省委农办原则同意。在过去的6个月中，白云区在各个领域推开的改革也在深入推进，40条城中村经济联社还实现了股份固化。而当地政府为了更加稳妥，也专门成立了领导小组，当地党政主要负责人成为领导小组的成员，该小组还定期听取情况汇报。在集体建设用地使用权流转方面，白云区还与北京大学合作研究《快速城市化进程中的广州集体建设用地体制增效策略研究》，并展开了土地确权办证，以钟落潭镇寮采村为试点逐步开展土地承包经营权确权颁证工作，探索一条符合白云区实际的确权颁证之路。此前当地媒体介绍，马务黄石广场以挂牌出让方式实施集体建设用地使用权公开流转，有望成为广州第一宗土地使用权流转案例。这意味着到目前为止，白云区并未产生一例真正的集体建设用地使用权公开流转的案例。
为什么到现在还没有产生一起集体建设用地公开流转的案例？谨慎可能是一个很重要的原因。作为全国试点地区，白云区很想让自己的试点经验成为其他地区可供复制的规则，因此对待试点非常谨慎：各级成立领导小组，而且方案还要和北大合作从而获得名校背书。这种谨慎可以理解，但问题是，在白云区行之有效的办法在其他地方会不会遇到水土不服的问题？事实上，从过去不少地区的试点经验来看，确实存在诸如此类现象。一个更为重要的原因是，试点往往是处在温室之中，地方政府用心呵护，但现实的情况却远非如此完美。因此在甲地试点成功的经验未必能成为乙地可供借鉴的规则。
而中国改革的经验也证明，改革实际上并不是属于规划出来的，而是人民群众实践的结果。
当然，地方政府之所以谨慎的一个原因还在于，土地制度改革涉及各方各面的利益，因此务必稳妥，出不得半点纰漏。而且从以往的经验来看，土地方面的改革有时会歪曲为不少地方政府不当获得农民集体土地，反而侵害了农民利益。
也正是如此，12月2日召开的中央全面深化改革领导小组第七次会议上特别强调，土地制度是国家的基础性制度，农村土地制度改革要坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线。会议明确提出，对宅基地制度改革的试点条件和范围要严格把关，不能侵犯农民利益，同时不得以退出宅基地使用权作为进城落户的条件，这是关系社会安定的重要举措。
深改组的这三条底线，归根结底到一点就是“不能侵犯农民利益”。如果我们以“不能侵犯农民利益”作为集体建设用地入市的出发点和评判标准，那么目前很多困扰该制度的难题就可以迎刃而解。
中国目前集体建设用地的种种问题，在我看来似乎可以归结到一点，那就是资源利用的不匹配。这种不匹配体现在很多方面，但是最为主要的一点就是城乡之间的建设用地规模不匹配。中国号称土地资源紧缺，但是农村却存在着极大的土地浪费。尽管这几年有越来越多的人从农村移到城市，但是农村的建设用地规模并未减少。按照中国统计年鉴显示的数据，2004年中国农村农户竣工住宅建筑面积为62303.49万平方米，在2012年则是达到87775.93万平方米。在过去十年间，城市化率提高了近10个百分点，但是农村建设用地规模却并未随之减少，相反却随之扩大。
为什么农村建设用地规模并未随之减少而是在扩大？一方面是随着农民收入增加，因此对住宅有着更好的追求，就有了盖新房的需求。如果在城市，一个人有改善居住的需求，未必会去购买一手房，他还可以在二手房市场上寻找合适目标。但是在农村，盖新房子可能就只能是唯一的选择了。同时，那些已经在城市里有了更好住房的人，也不能将该宅基地转让给其他人，即便是出租也不行。《土地管理法》第六十二条规定，“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”
一方面是大量的农村建设用地资源闲置，另一方面却是城市建设需要大量的建设用地，而这些用地者却无法在农村获得可供利用的资源。尽管法律上没有明确禁止宅基地的转让，只是说“农村村民出卖、出租住房后申请宅基地不予批准”，但是这样的一个规定却被误读为禁止集体建设用地转让，而只能够由政府以征收的形式进行。本来张三和李四之间就可以达成的交易，现在却必须要经由王五之手才能实现，毫无疑问，这是增加了交易成本，也谈不上对农民利益的保护。
从这个角度而言，十八届三中全会强调农村集体建设用地可以流转，这是一个盘活存量的好办法。当前各个地方的试点之所以进展缓慢，一个原因是受过往条条框框的制约，但最根本的一个原因可能是并未以农民的利益为出发点，而是以某些行政机关的利益为衡量的标准。也正是如此，习近平总书记在深改组第七次会议上强调，要“善于从群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合”。
（作者为上海金融与法律研究院执行院长）
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