棚户区改造：光明与阴影同行

    今年6月国务院总理李克强在伦敦向英国智库发表演讲时说过一段令人动容的话：“中国还有一亿人在城市的棚户区里生活……它不具备基本的生存条件，不遮雨、不挡风、不抗冻，甚至人们到了寒冬的时候要穿上棉衣、戴上棉帽，加上几层棉被才能入睡，这些人加起来就有三亿人吧。”李克强专门以棚户区为例来说明中国仍然存在的困难，这并不是偶然的，的确，棚户区问题的普遍存在提醒中国，距离真正的城市化、所有人都享有基本尊严和保障的生活，还有巨大的差距，这也是执政者面临的一个严峻问题。

    面对挑战，今年以来，棚户区改造力度进一步加大。据报道，中央财政下达的2014年用于棚户区改造支出419.61亿元，同比增长148.1%。

    国务院办公厅最近颁发了《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》，要求各地加快进度，争取超额完成今年的任务，并为未来几年做出规划。棚户区改造被认为肩负多项职能，扮演着调控房地产市场、推动城镇化与宏观经济方面的“微刺激”等多个角色。

    国家之所以要推动棚户区改造，最主要的原因是棚户区的居民生活环境恶劣、生活质量低下。当然，棚户区改造的效果肯定不仅仅是改善居民生活，还有许多其他附带效应，比如改变城市面貌，优化城市规划，腾出大量建设性用地，通过土地用途的转变带来更多商业机会，也带来更多的政府财政收入。同时，改造棚户区还可以提供大量新的投资与建设机会，一边积蓄经济继续增长的拉动力，另一边化解当前建材等产业的产能过剩问题，一举多得。

    棚户区改造的关键和难点并不在工程方面，而在于改造之后的居民安置。如果政府不能提供合理的安置安排和补偿条件，棚户区居民主动接受和配合改造的积极性就会大打折扣。在一些执行情况不好的地方，还出现了居民对棚户区改造的抗拒情绪。另外，在重新安置之后，迁出棚户区的居民要找到就业，形成完整可持续的社区，彻底摆脱贫困泥潭，也需要一个过程，而其开始阶段可能是最艰难的，这也需要政府提供一定的扶助，如基础设施支持、就业培训等等，而不能把完成安置就看成问题的结束。而要做到这些，各级政府就必须把民生看成棚户区改造的首要价值目标。

    棚户区改造的另一个重大问题是资金来源。首先必须看到，棚改是一项民生工程，主要是需要政府的投入和补贴，体现政府的公共服务提供责任与社会责任。对此，财政部和住建部也在2012年8月印发了《中央补助城市棚户区改造专项资金管理办法》，规定将资金按照公开、公平、公正、透明的原则分配给实行改造的各地区，要求其按照“专项管理、分账核算、专款专用、跟踪问效”的原则加强资金管理。但另一方面，任务的艰巨性需多渠道的筹资，既包括各级政府的出资，也包括吸引社会资本参与棚改。就地方政府而言，应当把棚户区改造筹资视为一项独立的工作，拨出相应的地方财税收入，以及土地出让金等其他方面的收入，而省级往下的政府也应做好综合统筹工作。对于吸引社会资金，要提供税收、收费等方面的优惠，因为这毕竟是一项带有公益性质的政府工程。

    但吸引社会资金不能意味着以后者为主。这容易导致在实践中，一些地方推动棚户区改造的主要动力变成争取土地开发收益，这会给当地的政企关系带来问题，也可能会造成对棚户区居民利益的牺牲。同时，如果地方政府在思维上把挖掘棚户区的商业开发潜力放在第一位，那么潜在的商业收益也就可能影响改革的进度，比如近期房地产市场低迷导致房企投资动力不足，就可能减少地方在实行棚户区改造时的资金来源，导致难以按时完成改造任务，或者偷工减料、有名无实。

    尤其棚户区改革的难点——那些在中国的“生锈地带”即老工业基地城市和资源性城市工矿区的棚户区，其形成过程带有那段特殊历史的烙印，是特定的政治和产业决策带来的后果，在改革开放之后又因为国有企业经营困难、资源开发枯竭等原因，这些地区的居民陷入困境，而这些棚户区又缺乏房地产开发价值，存在着筹资方面的弱势。那么在这里更需要强调政府主动出资对其进行改造的义务，这既是对陷入“贫困陷阱”的弱势群体的补贴，也是对国家历史欠账的某种偿还，是社会公平的必要要求。这类地区和城市的棚户区占据了相当大的份额，而在这些市场驱动力较弱的领域，就更需要强调政府责任，既包括当地政府的支付责任，也包括中央政府提供转移支付的责任，而且在出资改造过程中要严格控制，不要把稀缺的棚户区改造资金用在政绩性项目之上。

    棚户区改造利国利民，意味着城市化的光明未来，但在现实条件约束下，拆迁、补偿安置不合理、资金配置不合理等问题的阴影也是徘徊不去，其中也蕴藏着一定的社会风险，需要合理规划谨慎推进。棚改也不是孤立的，而是要放在整个城镇化的大背景下看，从根本上必须要改变城市管理者的思维，让城市成为市民的城市，让棚户区改造不只是房屋的拆与建，而是整个居民社区在经济、社会、文化等多方面的重塑，这就需要配合户籍、社保等方面的公平化改革，让棚户区的居民成为真正融入城市生活的市民。

（作者为资深财经媒体人）