农地流转需解决产权虚置问题

    一年来，农村土地流转就像个难以捉摸的情人一样，不断地撩拨着市场的情绪。从去年初中央一号文件提出鼓励承包土地流转，到11月的十八届三中全会《决定》释放出信号：在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。各种消息不断造成股市的反应，但最后那只靴子却迟迟不能落地。近日又有报道称，相关部门正在讨论制定《关于开展农村集体经营性建设用地使用权流转试点工作的指导意见》，预计今年上半年有望出台。但是意见会不会顺利出台，放开力度会有多大，都还未定。
    农地流转放开步履艰难，是因为它涉及复杂的利益关系，不可能一蹴而就，而“农地”与“流转”，都是复杂含混的概念，其不同内涵常被人们混为一谈。比如，农村集体土地、集体建设用地、集体经营性建设用地，三者就不是一回事，而当前政府准备允许入市的只是最后一项。集体经营性建设用地具有生产经营性质，不同于农村公益性建设用地和宅基地。为什么要先解决这类土地的入市问题？因为1998年的《土地管理法》规定建设用地必须依法申请国有土地，建立起对一级土地市场的国有垄断，对集体建设用地构成了歧视，国家征收过程中土地用途转变导致的增值都被政府拿走，对农村集体和农民个人是极大不公，所以构建城乡统一的建设用地市场是当前最迫切的改革。
    但“流转”这个概念不仅意味着改变所有权主体的交易，还包括土地上各种用益物权的转让和处置。回顾历史，我国“土改”之后的农地在解放初是私有的，能自由交易，但上世纪50年代中期建立起农村土地集体所有制，到1978年之后又被迫再次放开，建立家庭联产承包责任制。现在人们日益认识到，只有入市交易才能发挥出农地的财产属性，只有流通起来的财产权才能发挥最大效用，让农民享受到土地转变为更高收益用途时的好处。现在农民享有的最重要的用益物权是土地承包经营权。2003年的《土地承包法》就确认土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转。近年来，由于大量农民出外打工，各地农民自发的承包经营权转包、出租、入股已经大量发生，但往往处于散乱状态，不规范且期限短，充满不确定性，导致那些留在乡村相对集中耕种土地的农民不敢大胆经营。这种现状需要以改革来改变，所以中央不断提出鼓励承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转。
    但根据产权经济学的理论，财产流转反映的是人与人之间的关系，产权不清晰的流转可能造成弱势产权人的牺牲。集体所有制最大的问题是产权虚置，名义上的所有者是农村集体经济组织，但事实上常是村镇官员“代表”村民做决定。这个弊病已经体现在土地征收中，如最近广州就查出部分“村官”依靠集体土地致富，拥有几十套房，身家过亿，这都来源于征收和拆迁中的巨大利益。如果农村土地产权关系、乡村治理的权力结构不明晰化，村干部大权独揽，农民噤若寒蝉，未来在大规模推行农地入市、耕地流转的时候，也必将出现大规模的腐败和权力滥用。
    只有真正地享受法治保障的权利，人才会关心自己的财产、关心土地的流向和利用效率。正如2011年《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》明确的，形成产权清晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，是建设城乡统一的土地市场的前提。不建立在明晰产权基础上的大规模农地交易，既可能牺牲农民利益造成大量无保障的失地者，也可能造成粗放的低效率经营，破坏国家土地利用规划。一些论者抱着居高临下的态度忽视农民的经济理性，认为农地交易放开必然导致农民利益受侵犯，打着保护农民的旗号反对农地流转改革，这是不对的。但另一方面，只有给予农民明确的、受到法律规则保护的财产权，他们才能发挥自己的经济理性。不建立这一前提就大举放开农地流转也是不对的，势必会刺激权势者对农民的掠夺。
    所以确权是一项基础性工作。近年来许多地方都在推进农地确权登记工作，包括对农民土地承包经营权、宅基地使用权等权能的确认。据报道，国土资源部已经和建设部、林业局、农业部等商讨建立统一的不动产登记和信息平台，将覆盖农村房产。最近在关于房产税立法的探讨中，专家也在考虑将村镇房屋纳入征税范围。国家近期之所以把重点放在了“确权”上，可能也是因为深刻地认识到，不确权就可能导致农地流转中基层官员代农民处置土地，不但发挥不了土地效用反而导致严重的社会问题。
    农地确权、农地入市、征地制度和宅基地改革……年初就动作、信号频频，预示着今年的农村土地制度改革可能会迈出大步伐。农地流转会带来巨大的经济效益。首先，家庭承包经营虽然在改革开放之初是一项创新，但其所反映的土地分割、零散分块经营的弊端正在显现，让土地流入更善于利用的“种田能手”手中，用机械化工具规模化经营，才能充分发挥土地潜力，也符合未来大量农村居民转入城镇的必然趋势。其次，农村经营性建设用地入市可以缓解目前城市用地短缺问题，遏制土地供应不足导致的房价上涨。此外，对农村宅基地确权清理可以减少超占现象，促进实现节约用地和保护耕地的目标。未来在确权基础上对村镇房屋也征收一定的房产税，可以为基层政府创造较为稳定的税源，帮助其走出卖地财政的泥潭。
    这些改革都将有利于所有人，但也要考虑到改革的公平性。对于仍是中国主要人口的农民来说，所有这些改革都应始终把农民权益作为第一位，以让他们享有受保障的产权、分享农村土地增值收益为宗旨，因为国家追求经济增长最终无非是为了最广大老百姓的福祉。
（作者为资深财经媒体人）

土地流转改革备忘录

1982年
    深圳特区开始按城市土地等级不同收取不同标准的使用费。
1987年
    国务院提出土地使用权可以有偿转让。12月，深圳市公开拍卖了一块国有土地的使用权，这是新中国建立后首次进行的土地拍卖。
1988年
    国务院决定在全国城镇普遍实行收取土地使用费(税)，全国各城市开始建立房地产交易所，各专业银行成立房地产信贷部。
1990年
    国务院允许外商进入大陆房地产市场，发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》和相应的有关文件。
1995年
    国家土地管理局公布《协议出让国有土地使用权最低价确定办法》，提出培育和发展土地市场的8项要求。
2008年
    10月20日，十七届三中全会部分承认农民的土地物权中的流转权，农民可以部分获得流转权收益。
2013年
    十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出赋予农民更多财产权利，要求建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。