别让滞后治理机制毁了安全生产
刘波
11月22日发生在山东青岛的中石化东黄输油管道泄漏爆炸事故，造成的死亡人数不断攀升，截至11月25日已有50多人死亡。国家安监总局局长杨栋梁已将此事认定为一场十分严重的责任事故，称事故暴露三大问题：输油管道与市政管网交叉重叠；企业隐患排查不落实；应急处置措施不当，致群死群伤。然而这只是泛泛而言，事故仍然留下了许多具体的疑问，可能随着媒体聚光灯的转移而遭到忽视，而可能最大的魔鬼就存在于细节之中。
根据新华社的报道，11月22日凌晨2点40分，中石化内部已经显示漏油信号，到早上5点多漏油事件被报告给区政府及相关部门，直至上午10点20分才发生爆炸，抢修输油管的工人和许多周边民众罹难。反应的迟钝与低效，实在让人既震惊又愤怒。
据报道，在发现漏油情况后中石化只通知了黄岛区政府，而未通知市政府。当地政府未能充分有效地利用从漏油到爆炸这一本可拯救很多生命的黄金时段。另一方面，很明显输油管道过于接近居民区是这次爆炸事故最根本的隐患，而且这一风险很早就被发现。根据媒体的报道，中石化早就想对东黄复线等输油管道大搬家，而嗅到危险气息的不少当地有钱或“有办法”的居民已经搬离，但最终还是上演了一出活生生的“墨菲定律”生效的悲剧。
为什么危险态势存在这么长的时间而一直没有得到纠正？中石化给出的解释是，发生事故的管道建于1985年，当时周围还是一片盐碱地，后来才建的居民区和市政管网。这么说来责任似乎是市政规划部门的，即它不应准许在距离已有的输油管道这么近的地方建设居民区。而青岛市政府副秘书长郭继山则说，原油管道和居民区之间已经安排了超30米的安全距离，而爆燃原因是原油管道漏油进入市政管网，导致起火。所以分析一下责任应该是三方面的：输油管道的安全维护责任，市政相关部门的安全风险排除责任，以及及时疏散群众等应急处置责任，有关部门应当分别追究这三方面是否存在重大的失职与过失，严惩犯有过错的相关责任人。
11月27日，中石化集团党组对管道储运公司党委书记田以民、管道储运分公司总经理钱建华停职检查；此外，东黄输油管道黄岛泄漏段永久停用。但这些显得还不够。总体来说，这次事故暴露了央企和地方政府两套管理体系的不协调，信息传达沟通机制的不顺畅，城市应急预案的不完备，更深层次则是凸显了国企和政府机构某种更重视内部“规则”而非以人的生命为上的价值观，这些问题都应引起深入反思。
从社会发展趋势的角度看，生产过程日益复杂和经济布局日益紧凑的社会，必然是一个高风险社会。欧美国家发展史上也都出现过类似的场景：安全事故和公共卫生事件频发，城市拥挤，环境恶化。中国近年来层出不穷的爆炸、泄漏、污染事故等也昭示着中国已经步入高风险社会，抑制企业生产经营中的风险本身成为了和提供教育、医疗等同等重要的政府公共政策问题。
在高风险社会里，原先只局限于企业、行政等系统内部的风险防控机制已不能发挥作用，比如在这次事故里我们就看到了两套体系运行和衔接的低效。规模庞大的公司现在有着超乎寻常的力量，像中石化这样的大企业对公共安全与环境的影响现在要远超许多地方政府，所以它们的安全生产经营已不是内部管理，也不只是政府管理企业的问题，而成为直接与公众相关的公共政策问题。同时，中国超大企业多为国企这一现状也让治理难度加大，因为国企内部遗留着长官意志为上、机制板滞等重重难题。当央企成为事故多发领域，靠国资委等机构“铁腕治安全”纯属幻想。
自由主义经济学家兼哲学家哈耶克认为，社会的规则和秩序常常是演化的产物，最终会形成某种自主自发秩序，如货币、语言、法律等都是这样的秩序。其哲学基础是人是无知的，再聪明的人，其单个的理性都不可能超越许多代人积累下来的群体理性。所以从这个意义上讲，应对社会风险的机制不一定是设计出来的，而很可能是博弈出来的。美欧为何走出了过去那种多风险、多事故的社会，就是因为社会存在着健全的反应机制，针对不断出现的刺激和挑战会逐渐寻求应对方案，同时信息沟通、权力博弈等等的渠道都是通畅的，那么在政府、企业、公众的互动下，各种事先的防范机制和事后的追究机制就会逐渐形成，最终降低事故爆发的几率。在现代，这些机制主要已不是技术安排而是法律、政治安排，比如公共安全事故的受害者可以提起集体诉讼，老百姓可以通过抗议、行政诉讼等方式要求改变不合理的政府规划等等。
所以中国目前的安全生产经营问题也不是纯粹的技术或行政管理问题，而是治理问题，它显示我们的治理机制不通畅，对挑战的反应能力极弱，制度演化停滞不前。多年来中国的食品安全、校车安全、工程质量等问题层出不穷，但政府的回应最好的时候不过是运动式的救灾，媒体关注点一转移问题就被忽视。其实政府并不掌握最完整的信息、做出最及时的反应，本次事故就是明证，因为民间社会不完善而且社会参与的热情遭到压抑，而不能补充政府理性的严重不足。
所以，制定合理的公共政策已经成为当前最紧迫的问题之一，而其前提是实现一种政府、非政府组织、普通公民共同参与的多中心的治理机制，否则社会就会屡屡遭受相同灾难的袭击而毫无反应能力，就像一躯衰败的、失去生机的肌体。
（作者为资深财经媒体人）
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