政府购买公共服务需培育活力社会

    在国务院总理李克强近日主持的国务院常务会议上，研究推进政府向社会力量购买公共服务的问题得到讨论。会议提出，将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。
    推进向社会购买公共服务的政策，与李克强强调发挥市场力量的总体改革思路一脉相承，其主旨应该是促进政府职能转变、构建新型政社关系，并提高公共服务的质量和效率。但为了实现这些目标，政府购买公共服务的行为，应该得到合理的规范和引导，并得到配套制度的支持。
    政府购买公共服务又名公共服务“外包”，是政府将原本由自身承担的公共服务职能转而向社会组织购买，通过公开招标或者合作的方式选择一定的社会组织，由其按照合同要求代为提供特定的公共服务并从政府方面收取报酬。
    政府购买公共服务的做法于20世纪70年代末首先在英美等国家流行开来，既是欧美的“新公共管理”运动的一部分，也是新古典主义经济学兴起后西方经济自由化改革的一部分。“新公共管理”运动试图让公共部门借鉴私营部门的管理和运行方式，消除政府与企业、社会的鸿沟，从政府包办模式走向公私协作，让市场机制介入政府事务选择，克服官僚机构常见的腐败、低效与惰性。因为政府公务员本身并不擅长一些公共服务的提供，将其“外包”出去符合效率优化原则，这场运动既提升了服务质量又节省了财政资金。
    中国政府购买公共服务据认为始于1995年，当时上海市浦东新区社会发展局将一个休闲中心委托给社会组织管理，而不是交给传统的居委会、街道办事处等组织，后来又尝试将养老服务“外包”。上海、无锡等地区把公共服务“外包”视为“十一五”期间最重要的制度创新。这些地方性尝试后来又上升为成文的实施意见、方案等，具体的做法被总结为“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”。现在高层介入推动公共服务“外包”的顶层设计，有利于地方经验、推广和升华。
    但必须明确的是，政府购买公共服务并不是政府退出相关领域，在这一点上与私有化等改革完全不同。这只是改变了公共服务提供的形式，政府依然要为公共服务的提供承担最终责任，而且在合同履行过程中要保持持续不断的介入，要合理选择承接的社会组织，监督合作方提供服务的质量并评估其效果。不明确这一点，公共服务外包就会成为一些地方政府推脱自身职责的借口，把本意很好的“放权”改革变成一场“卸责”。这一点反映在财政上，就是要确保政府购买公共服务的预算。向社会组织购买服务的费用应该列入政府部门预算，对于有资金困难的地方，中央应做好转移支付工作，而不是让地方政府自想办法解决，那只会让它们产生更强烈的以新政策为借口来“撂挑子”的冲动。
    理论上，购买公共服务应该属于政府采购的一部分，应该纳入政府采购的整体框架中加以规制。中国《政府采购法》中规定的采购就包括了“货物、工程和服务”，但没有明确是公共服务。这一点可以通过修改法律方式来弥补，可以考虑给予社会组织类似于政府采购法中的“供应商”的身份，参照政府采购法处理。政府采购法中已经规定了质疑与投诉、监督检查等机制，还规定了采购人、采购代理机构、供应商、政府采购当事人、政府采购监督管理部门的责任，可以考虑在政府购买公共服务方面，暂时参考这些既有规定。但完善的政府购买公共服务机制还应包括招投标程序、购买程序、绩效评估程序和纠纷解决机制等等，或许未来这些应该通过专门的公共服务采购条例来解决。因为政府和社会组织的关系实质上还是不平等的，所以可以考虑第三方评估的方式，这一点在很多地方试验中已经出现，可以考虑将其普遍化。
    公共服务“外包”最关键的步骤还是购买。理论上学者分为竞争性购买和非竞争性购买，前者主要是招投标，后者主要是指定、委托、协商等。要确保效果，最好的方式还是竞争性地购买，通过招投标来确定承接方。但据学者统计，地方上的实践依然还是非竞争性购买为主，竞争性购买比较少见。而且有的地方政府更愿意向那些依附于自身的社会组织购买服务。有的地方政府因为编制预算有限，无法承担大量事务性工作，就自己出资建立社团或其他组织，将部分职能转移给这些组织，而其实质不过是政府在编制外设置的分支机构。这些依附性的社会组织和政府部门会构成利益共同体，购买会变成政府单向度的命令和指派，这会给政府推卸责任和各种利益输送留下很大空间，很可能降低公共服务质量。
    但政府选择依附性组织或许还有一个原因，就是独立性组织的选择范围很有限。例如，有的地方政府愿意公开招标，却找不到合适的社会组织来承接，或者社会组织自己不愿意。这是因为，中国独立的社会组织也是市场化和私人领域解放后出现的新事物，很多不完善、不规范，稍有规范的又很可能被政府“收编”。要达到改革效果，就必须确保有很多有资质同时又有独立性的社会组织，而这又需要存在一个兴盛的公民社会。
    要培育这样一个公民社会，就必须从根本上改变政社关系。如果政府对社会组织保持着戒备心理，社会组织也对政府感到惶恐，那么双方就不可能产生有意义的合作，政府就只会选择那些被体制内化了的社会组织，所谓“放权”也就成了空话。所以各级政府都必须改变对待社会组织的思维，把社会组织视为富有潜力的合作对象，降低其注册门槛，扩展社会组织的发展空间。高效政府和活力社会相结合，才能给政府购买公共服务创造一个好的大环境，进而才能促进普惠性、包容性的经济增长。
(作者为资深财经媒体人)