修订《收费公路条例》须改上位法
摘要：国人之所以对公路收费持抵触情绪，一是因为国外高速公路“免费”；二是因为所谓的高速公路“暴利”。
5月8日，交通运输部就《收费公路管理条例（修正案征求意见稿）》向社会公开征求意见。由于此次修改涉及诸多条款，而这几年随着汽车一族的增加，公众也越来越关注公路收费问题，一时间“公路收费”又成为媒体讨论的热点。
至少从目前的讨论来看，针对该征求意见稿的评论，许多人持批评态度，认为目前的修改是偏向于收费公路（主要是高速公路）运营方，比如目前的修正案中均可以看到运营方可以基于多种理由增加收费年限。而有学者则是将此次修改意见稿的核心议题总结为两个：一是解决收费公路养护资金的不足；二是构筑公路民营化的基本制度。具体来说，就是将养路费纳入通行费的征收范围，将经营性公路纳入特许经营，以延长收费年限的方式建立节假日免通行费政策的补偿机制。那么，我们该如何看待此次修改？
有法学学者指出，此次将养路费纳入通行费征收涉嫌违反《公路法》的规定。按照《公路法》第36条的规定，“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。”换句话说，公路的养护资金只能由征税的办法来解决，而不能通过征收通行费予以解决。但是在此次修改中，多次提到要通过征收通行费的办法来解决高速公路的养护资金来源问题，很显然，这样的做法是违反上位法的规定，而且与实践中已经开征燃油消费税作为养护公路资金来源的做法相违背。这个说法确实有道理。在现有《公路法》尚未作修改之前，《收费公路管理条例》突破上位法，确实有违《立法法》的相关规定。
不过，这并不意味目前《收费公路管理条例》的修改就一无是处，甚至，我们还要思考一个更为根本的问题：高速公路为什么要收费？换句话说，《公路法》中对收费模式的规定是否合理，有否改进的空间？按照《公路法》第59条和60条的规定，可以收取“通行费”限于以下两种原因：偿还银行贷款和投资收回成本，这也是我们通常所说的“政府还贷公路”和“经营性公路”的由来。尽管他们在名目上各不相同，但其收费逻辑还是一致：收费是筹集公路建设资金的方式，简而言之就是为融资而收费。
也正是如此，有学者认为修正案中把收取通行费作为公路养护费用的做法不符合《公路法》的规定。不过在笔者看来，这种指责并不存在，因为目前燃油消费税的使用只是限于非高速，那么收费高速公路的养护费用从哪里来？只能是靠通行费来维持。从这个意义而言，公路收费条例的修改只是对目前做法的确认，而不是创设新的收费名目。
甚至，我们可以再追问，为高速公路的维护费用收取通行费不合理吗？是的，在目前的《公路法》中并没有规定类似的收费，但是这并不意味着《公路法》不可以修改，在笔者看来，为通行维护费收取费用是一个更为公平和效率的收费方式，因为它厘清了每位使用者的成本和收益，让大家都可以自行选择——我是走省道划算还是走高速有效？这都取决于车主的决定。
从这个意义而言，相比较目前的燃油消费税，向车主直接征收通行费作为养护费用的办法更为公平。自从上世纪50年代美国通过征收燃油税为高速公路筹措建设和维护资金以来，这个办法逐步被很多国家采用。该收费方式的一个基本逻辑就是，由于汽车在道路上的使用频次是和汽油的使用量相关，在路面上跑得越多，那就意味着你使用的汽油量越大，而且在加油的时候收取这笔费用还能降低汽车使用者的痛苦指数——因为间接征收的方式比直接征收的方式更为隐蔽。
也正是基于这个逻辑，中国从2008年开始以燃油税替代养路费为公路筹集养护资金。与养路费相比，燃油税当然更加公平，因为这体现了税负公平——为什么一年跑一万公里的车和跑十万公里的车需要缴纳相同的费用？不过，由于新技术的发展，燃油税的不便之处也显现出来。第一，由于车辆的燃油效率并不一致，这会导致同样的车辆缴纳了同样的燃油税，但是路面行驶里程不一致，从而导致税负不对等；第二，非燃油汽车——尤其是电动车的出现，使得这个税种根本就无法对它们征收。也正是基于此，不少国家开始考虑以其他方式对汽车直接征收通行费。
从这个角度而言，目前我们需要做的是修改《公路法》中关于公路养护费用的相关规定，将收取通行费作为高速公路养护费用的来源以法定形式确定下来。当然，直接设卡收费也有弊病，那就是会降低通行速度。如果说在普通时段关卡收费只是降低了通行速度，那么在车流量增加的时候就会导致拥堵。去年十一期间首次执行“7座以下小客车”免收高速公路通行费，但在通过收费站时依旧要发卡放行，直接的后果就是导致高速大面积拥堵。当年美国之所以取消收费关卡征收燃油税，车辆通行速度是一个非常重要的考虑因素。
可喜的是，此次修改也注意到了收费站对车速通行的不利影响，并据此将第13条修改为“省级以上交通运输主管部门应当对高速公路以及其他封闭式的收费公路，推行联网收费和电子不停车收费，并逐步实现全国联网，减少收费站点，提高通行效率和服务水平”。
最后需要指出的是，国人之所以对公路收费持抵触情绪，一是因为国外高速公路“免费”；二是因为所谓的高速公路“暴利”。已经有很多人指出，国外的“免费”只是假象，因为它们已经通过其他形式付费了。至于“暴利”的指责可以让全社会都来讨论如何通过一个开放、竞争的建设融资体系来减少成本，降低通行者的费用？在各地高速公路频出腐败案的今天，这无疑有很大的意义。
不过尽管如此，关于高速公路收费，笔者个人还是倾向于直接向车主收费——以汽车的通行里程为直接依据，因为这最接近使用者付费的原则。当然，如何让这种最为公平的收费方式以更好的形式体现出来，则是需要更深层探讨的。
至少从目前的讨论来看，针对该征求意见稿的评论，许多人持批评态度，认为目前的修改是偏向于收费公路（主要是高速公路）运营方，比如目前的修正案中均可以看到运营方可以基于多种理由增加收费年限。而有学者则是将此次修改意见稿的核心议题总结为两个：一是解决收费公路养护资金的不足；二是构筑公路民营化的基本制度。具体来说，就是将养路费纳入通行费的征收范围，将经营性公路纳入特许经营，以延长收费年限的方式建立节假日免通行费政策的补偿机制。那么，我们该如何看待此次修改？
有法学学者指出，此次将养路费纳入通行费征收涉嫌违反《公路法》的规定。按照《公路法》第36条的规定，“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。”换句话说，公路的养护资金只能由征税的办法来解决，而不能通过征收通行费予以解决。但是在此次修改中，多次提到要通过征收通行费的办法来解决高速公路的养护资金来源问题，很显然，这样的做法是违反上位法的规定，而且与实践中已经开征燃油消费税作为养护公路资金来源的做法相违背。这个说法确实有道理。在现有《公路法》尚未作修改之前，《收费公路管理条例》突破上位法，确实有违《立法法》的相关规定。
不过，这并不意味目前《收费公路管理条例》的修改就一无是处，甚至，我们还要思考一个更为根本的问题：高速公路为什么要收费？换句话说，《公路法》中对收费模式的规定是否合理，有否改进的空间？按照《公路法》第59条和60条的规定，可以收取“通行费”限于以下两种原因：偿还银行贷款和投资收回成本，这也是我们通常所说的“政府还贷公路”和“经营性公路”的由来。尽管他们在名目上各不相同，但其收费逻辑还是一致：收费是筹集公路建设资金的方式，简而言之就是为融资而收费。
也正是如此，有学者认为修正案中把收取通行费作为公路养护费用的做法不符合《公路法》的规定。不过在笔者看来，这种指责并不存在，因为目前燃油消费税的使用只是限于非高速，那么收费高速公路的养护费用从哪里来？只能是靠通行费来维持。从这个意义而言，公路收费条例的修改只是对目前做法的确认，而不是创设新的收费名目。
甚至，我们可以再追问，为高速公路的维护费用收取通行费不合理吗？是的，在目前的《公路法》中并没有规定类似的收费，但是这并不意味着《公路法》不可以修改，在笔者看来，为通行维护费收取费用是一个更为公平和效率的收费方式，因为它厘清了每位使用者的成本和收益，让大家都可以自行选择——我是走省道划算还是走高速有效？这都取决于车主的决定。
从这个意义而言，相比较目前的燃油消费税，向车主直接征收通行费作为养护费用的办法更为公平。自从上世纪50年代美国通过征收燃油税为高速公路筹措建设和维护资金以来，这个办法逐步被很多国家采用。该收费方式的一个基本逻辑就是，由于汽车在道路上的使用频次是和汽油的使用量相关，在路面上跑得越多，那就意味着你使用的汽油量越大，而且在加油的时候收取这笔费用还能降低汽车使用者的痛苦指数——因为间接征收的方式比直接征收的方式更为隐蔽。
也正是基于这个逻辑，中国从2008年开始以燃油税替代养路费为公路筹集养护资金。与养路费相比，燃油税当然更加公平，因为这体现了税负公平——为什么一年跑一万公里的车和跑十万公里的车需要缴纳相同的费用？不过，由于新技术的发展，燃油税的不便之处也显现出来。第一，由于车辆的燃油效率并不一致，这会导致同样的车辆缴纳了同样的燃油税，但是路面行驶里程不一致，从而导致税负不对等；第二，非燃油汽车——尤其是电动车的出现，使得这个税种根本就无法对它们征收。也正是基于此，不少国家开始考虑以其他方式对汽车直接征收通行费。
从这个角度而言，目前我们需要做的是修改《公路法》中关于公路养护费用的相关规定，将收取通行费作为高速公路养护费用的来源以法定形式确定下来。当然，直接设卡收费也有弊病，那就是会降低通行速度。如果说在普通时段关卡收费只是降低了通行速度，那么在车流量增加的时候就会导致拥堵。去年十一期间首次执行“7座以下小客车”免收高速公路通行费，但在通过收费站时依旧要发卡放行，直接的后果就是导致高速大面积拥堵。当年美国之所以取消收费关卡征收燃油税，车辆通行速度是一个非常重要的考虑因素。
可喜的是，此次修改也注意到了收费站对车速通行的不利影响，并据此将第13条修改为“省级以上交通运输主管部门应当对高速公路以及其他封闭式的收费公路，推行联网收费和电子不停车收费，并逐步实现全国联网，减少收费站点，提高通行效率和服务水平”。
最后需要指出的是，国人之所以对公路收费持抵触情绪，一是因为国外高速公路“免费”；二是因为所谓的高速公路“暴利”。已经有很多人指出，国外的“免费”只是假象，因为它们已经通过其他形式付费了。至于“暴利”的指责可以让全社会都来讨论如何通过一个开放、竞争的建设融资体系来减少成本，降低通行者的费用？在各地高速公路频出腐败案的今天，这无疑有很大的意义。
不过尽管如此，关于高速公路收费，笔者个人还是倾向于直接向车主收费——以汽车的通行里程为直接依据，因为这最接近使用者付费的原则。当然，如何让这种最为公平的收费方式以更好的形式体现出来，则是需要更深层探讨的。
(作者为上海金融与法律研究院执行院长)
查看更多华夏时报文章，参与华夏时报微信互动（微信搜索「华夏时报」或「chinatimes」）
