美国税改法案通过，全球税收或因此过度竞争加剧不公？

12月20日，特朗普在白宫庆祝税改法案通过

张茉楠

本周三，美国众议院通过共和党修订后的《减税与促进就业法案》。

富兰克林曾有一句名言，世上只有死亡和纳税不可避免。可见，税收对于“万税之国”的美国意味着什么。税改作为美国新政府宏观政策的重中之重一直被视为特朗普施政的核心，特朗普也盛赞税改是“一代一遇”的历史性机遇，将创造“革命性的改变”。然而，作为一种竞争性策略，税改的溢出效应和连锁反应不容忽视。

利好美国海外企业资产回流

预计未来10年减税规模将达到1.5万亿美元。作为2017年底全球经济的重磅事件，以及被视为“美国30年代最大规模减税”的美国税改将会给美国经济、中美经济关系，以及全球经济带来什么影响，也引发全球高度关注。从美国此次税改的政策立场上讲，税改是特朗普政府在“美国优先”理念指引下，重塑美国竞争力和领导力的核心举措。长期以来，高税负和复杂的税制成为影响美国企业竞争力和国内营商环境的重要制约因素。特朗普政府期待通过税制改革，为美国企业和国内营商环境“降成本”，并配合贸易保护、移民限制等政策，提升美国在国际竞争中的比较优势，引导全球产业、资本回流美国，短期内达到提高美国经济增速和国内就业的政策目的，中长期则实现美国全方位把控全球产业链和国际分工格局，兑现“让美国再次伟大”的竞选目标。

另外一个重要的宏观背景是，当前美国的税收制度已不适应全球征税系统的发展。美国是一个资本输出型国家，其资本输出排名世界第一，但由于其企业所得税的标准税率较高，又采用全球征税原则。

因此，一方面，导致美国企业由于担心过多纳税而境外投资收益无法汇回美国；另一方面，为了避税导致大量的离岸公司产生，企业为了规避税收将公司的架构进行多层级伞形设计，母公司与分（子）公司之间严重脱节，中间层存在大量的壳公司。美国在海外留存资产及利润，导致大量就业机会输出，显然会抑制美国经济的发展。

此次税改方案除了将企业所得税税率从35%一次性下调至21%，对于资本利得的回流课征如10%的低税率以外，也拟放弃抵免法而采用免税法，取消企业最低替代税。目前，美国大公司在海外聚集了高达2.6 万亿美元以上的资金。美国国会税收联合委员会估算，截止2016年底，美国企业海外未汇回利润的存量额高达2.6万亿美元，约合当年美国GDP总量的14%。特朗普税改通过修订海外递延收入政策向免税体制过渡，主要目的有二：其一避免美国企业海外子公司在适用红利豁免之前过分关注区分海外所得与盈利；其二是使美国企业把海外所得汇回本土比留在海外更具税收优势。

或缩小中美成本比较优势

预计，税改或缩小中美成本比较优势比对效应。据联合国贸发会议的统计，中国目前外资存量1.3万亿美元。根据比例推算，美资存量大约在1300亿美元左右，高于美国经济分析局（Bureau of Economic Analysis BEA）估计的750亿美元。但是这些资金绝大多数已经形成固定资本投资。根据计算，美国在华投资企业的资本收益率在10%以上。除了对美国企业海外留存利润征收一次性优惠税收将导致部分在华企业将利润汇回美国外，税改后将进一步缩小中美制造业成本之间的差距，推动部分制造业企业回流美国。

然而，也必须看到，随着中国经济发展和转型升级，居民消费和创新能力的增强，以市场为导向和高科技行业美国企业仍有意加大对中国的直接投资，而税改对这部分投资的影响相对较小。在中国劳动力成本上升、经济增长动力转向创新驱动为主的大趋势下，以劳动力成本为导向的加工制造业将逐步向境外转移，而对以市场导向和创新导向为主的外资吸引力将提升。因此，美国税改并不会改变中国吸收外资结构变化的大趋势，以消费、服务业和研发为主的美国企业对华投资仍保持一定速度的增长。

从国际视角观察，适度的税收竞争具有正向效应，有利于减轻各国企业税负，促进东道国吸引更多的外来资金和技术，弥补资金缺口，增强技术创新能力，进而扩大税基。但税收过度竞争所引发的全球连锁反应，给其他国家带来一定竞争性压力。英国计划将目前20%的税率进一步下调至G20中最低水平（15%），免除外国在英的企业红利税以吸引投资；法国总统马克龙承诺任期减税200亿欧元；澳大利亚2017年6月宣布减少中小企业税负，与美英法保持步调一致。因此，特朗普减税政策落实以后，将可能引领新一轮全球减税浪潮，加剧全球税收竞争。

另一方面，也有担心美国税改或有悖“税收公平”原则。当前，两院议案均推出了针对美国企业对境外关联方支付大额费用、侵蚀美国税基的解决方案：众议院议案规定，美国企业向境外关联方支付某些未扣缴预提所得税的款项时需要缴纳20%的特别消费税（excise tax）；参议院议案则规定，如果美国企业对境外关联方支付的行为属于“税基侵蚀”，须征收10%的“税基侵蚀与反滥用税（base erosion and anti-abuse tax，BEAT）”。对与美国关联方有贸易、服务、知识产权交易的中国企业来说，该议案可能导致其从美国关联企业取得的部分款项被征税，有悖于国际税收公平原则。

因此，在美国新税改引发跨国公司资本回流以及利润留存的大背景下，从跨国公司跨境交易的利润分配中得到公平合理的份额，维护中国税收主权和权益，进一步推进国际税收监管、政策协调与合作，全面加强税收合规性仍是全球治理的一个大课题。（作者为中国际经济交流中心研究员）

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