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“碳中和”框架下中美博弈及其挑战

作者:张茉楠

来源:华夏时报

发布时间:2021-04-26 15:59:51

摘要:鉴于从经济规模、国际影响力来看,还是就各自的碳排放总量而言,中美两国都是气候变化领域最具有系统性影响的国家。因此,可以预见的是,气候变化领域将会成为拜登政府谋求全球领导力以及中美博弈的新前沿。

“碳中和”框架下中美博弈及其挑战

张茉楠

4月22日,中国国家主席习近平在领导人气候峰会上提出构建“人与自然生命共同体”,这也是继去年中国在联合国大会上提出“双碳目标”后的又一次庄严承诺和宣誓,彰显了中国的大国责任与担当。

根据国际政府间气候变化专门委员会(IPCC)的定义,所谓“碳中和”是指企业、团体或个人测算在一定时间内直接或间接产生的温室气体排放总量,通过植树造林、节能减排等形式,实现二氧化碳“零排放”。工业企业进行碳核算通常采用国际温室气体核算工具——GHG Protocol。其碳核算边界内主要包含直接排放、间接排放、价值链排放。因此涉及到碳补偿、碳转移和碳交易等一系列权利与责任问题。

随着“碳中和”正成为国际共识,其将成为贸易投资技术产业的全球性标准以及市场进入的“门槛”,并有可能因此形成“基于新规则的国际秩序”。就在拜登政府的气候领导人峰会召开之际,美国对华“2021年战略竞争法”也即“两党对华全面法案”高票通过。鉴于从经济规模、国际影响力来看,还是就各自的碳排放总量而言,中美两国都是气候变化领域最具有系统性影响的国家。因此,可以预见的是,气候变化领域将会成为拜登政府谋求全球领导力以及中美博弈的新前沿。

一、拜登力图通过气候变化重塑美国全球领导力

拜登政府的气候变化政策框架已经初步成形。拜登政府将盟友合作、峰会外交、经贸合作、对外援助和投资、技术标准、国际规则等内容融入其中,并突出气候变化与安全、人权的相关性。拜登上任之初就宣布重返《巴黎协定》。而且在中国提出“3060”目标后,拜登提出了“3550”目标,即到2035年,通过向可再生能源过渡实现无碳发电;到2050年实现“碳中和”。在2050年之前美国要实现100%的清洁能源经济和净零排放。同时签署一系列行政命令,要求颁布立法以及建立执行机制,对能源和气候研究与创新进行历史性投资。

拜登气候变化政策力图在全球确立气候变化重新确立规则主导权。在《京都议定书》国际碳交易中,相关的减排流程、核算方法等标准都由买家制定,欧盟单方面抢占大部分碳贸易、碳金融的规则制定权,拜登重返气变的多边舞台,特别是在气候外交方面,拜登政府将气候危机置于美国外交政策与国家 安全的中心位置,气候问题成为美国外交政策和国家安全的重要内容。美国 通过气候外交与盟友合作,重塑自身的气候领导力。

二、“碳中和”框架下的中美博弈

我们充分认识气候议题在恢复中美战略互信中的基础性作用。中美在发展可再生能源、绿色氢能、智能电网绿色低碳智慧交通、低碳基础设施,建设低碳智慧城市,气候友好型农业,基于自然解决方案保护生物多样性和生态环境,增加碳汇,绿色金融和碳市场等领域,双方都有合作基础。但我们也必须认识到“碳中和”框架下中美博弈更趋激烈。

一是拜登政府会将贸易与气候挂钩,采取强有力的新措施来阻止其他国家违背其气候承诺,对未能履行气候和环境义务的国家征收碳调整费或碳排放配额,对合作伙伴承诺实现增强的巴黎气候目标提出条件。目前美、欧双方正合作推动全球新的碳标准和碳边界调整机制(CBAM)。此外,美国将根据合作伙伴在气候保护方面所做的承诺来制定未来的双边贸易协议。设立新的绿色贸易壁垒,通过征收“碳关税”来限制来自中国的大宗高耗能、高排放商品的进口,缩小对华贸易逆差。

二是与产业政策挂钩。拜登表示,将不允许其他国家不顾环境污染的发展经济,将对未能履行气候和环境义务的国家的碳排放水平高的产品征收碳调整费或配额。比如,拜登政府认为,我国是世界最大的碳排放国,将我国“一带一路”有关项目定性为补贴煤炭出口和外包碳污染,认为我国为肮脏化石燃料能源项目提供资金,要求提高项目的环境标准,要求我国禁止化石燃料补贴,计划与我国讨论未来双边碳减排协议。

三是通过“碳中和”重构产业链价值链供应链。在“建设一个现代化、可持续的基础设施和一个公平的清洁能源未来”文件中,拜登认为,我国在电动汽车方面已超越美国,美国应该加快自己的研发,重点发展电动汽车的国内供应链,重新定位美国汽车工业,进而赢得21世纪竞争。

与此同时,中美气候合作会受到美方政策易变性的影响。美国民主、共和两党在气候政策上按党派分野,且围绕气变问题上的利益集团利益冲突激烈。因此,从长期看,美国政府的气候政策具有很强的周期性和易变性。从克林顿到小布什,从奥巴马到特朗普再到拜登,美国在积极和消极之间交替变化的气候政策证明了这一点。1998年克林顿政府签署《京都议定书》,2001年小布什政府宣布退出;2016年奥巴马政府宣布加入《巴黎协定》,2017年特朗普政府宣布退出,拜登政府2021年又“回归”。倘若4年后共和党执政,美国政府的气候政策有很大可能又发生大调整。

在能源政策上,美国两党有各自不同的战略考虑:民主党支持多样化的新能源政策,希望开发核能、生物能源、太阳能等各种新能源,特别是可再生能源;而共和党则更倾向于依靠传统的化石能源,主张开发近海石油和内陆石油、页岩气等。能源政策明显带有党派之争的色彩,而背后更有不同利益集团的支持。可见,未来美国气变政策和能源政策仍会给中美气候变化合作带来较大的变数。

三、中国实现“碳中和”比发达国家面临更大压力

国际能源署(IEA)发布公告显示,由于新冠肺炎疫情放缓了经济活动,2020年全球碳排放量减少5.8%,但在2020年底时开始反弹。截止2020年12月,全球碳排放较2019年同期增长2%,达到6000万吨。欧盟委员会21日宣布,欧盟成员国和欧洲议会通过协议,到2030年,欧盟温室气体排放量将比1990年的水平减少“至少55%”,该协议将正式纳入“气候法”。

目前,全球已有超过120个国家和地区提出了“碳中和”目标。其中,大部分计划在2050年实现,如欧盟、英国、加拿大、日本、新西兰、南非等。我国二氧化碳排放量占全球28%,其碳中和承诺对实现全球净零排放至关重要。我国2060年“碳中和”目标政策意味着更陡峭的节能减排路径,实现难度较大。欧美早在2010年前就已实现了碳达峰,而我国仍处于经济快速发展阶段,二氧化碳排放量仍持续上行中,未来碳减排任务艰巨。相较于欧、美从碳达峰到“碳中和”的50-70年过渡期,我国“碳中和”目标隐含的过渡时长仅为30年。因此,“碳中和”目标下,我国碳减排形势严峻。一方面,我国碳排放全球居首,远高于美 欧日等发达经济体,2010 年到 2019 年我国碳排放增速为 21%;另一方面,我国能源结构仍以化石能源为主,能源结构尚待优化。但近年来低碳转型成效显著,碳强度大幅下降;风电以及太阳能光伏装机容量不断突破,森林覆盖率再上新台阶,森林碳汇能力逐步提升。

由此可见,未来五到十年是我国绿色转型的窗口期。作为“碳中和”目标提出后的第一个五年规划,“十四五”规划纲要对实现“碳达峰、碳中和”进行了全面部署。因此,将需要规模巨大的绿色投资。计量模型测算显示,如实现减排所需的巨额投资,则有望在未来十年内拉动我国GDP增长5%左右。未来为实现“碳中和”目标,预计在节能、清洁能源替代、电气化进程加速以及碳捕获技术发展四个最主要的碳减排举措方面,特别是工业脱碳涉及整个经济发展模式的转型,对中国经济社会而言是全方位的挑战。

(作者为中国国际经济交流中心美欧所首席研究员)

责任编辑:徐芸茜 主编:程凯

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