美古关系正常化对美国国家安全的战略意义
来源：华夏时报
发布时间：2015-04-17 22:47:00
摘要：2014年末美国决定突破与古巴的敌对关系，这为两国进入到惠及双方的谈话、协商的新阶段打开了窗口。尽管获得了双边大多数民众的支持，迈向关系正常化的进程仍受到一些势力的阻挠和挑战。
泰德·皮克尼
2014年末美国决定突破与古巴的敌对关系，这为两国进入到惠及双方的谈话、协商的新阶段打开了窗口。尽管获得了双边大多数民众的支持，迈向关系正常化的进程仍受到一些势力的阻挠和挑战。然而只要决心够大，再大的困难也能逾越过去。
这一历史性的转折对美国来说有什么战略意义？要回答这个问题，主要应从双边、地区和国际三个层面来分析。
美国古巴双边关系层面
1959年革命之前，古巴是美国的卫星国家，为美国的经济和安全利益服务。当时的古巴拥有众多美国品牌和美国投资，还有关塔那摩海军基地。菲德尔·卡斯特罗领导武装起义推翻了腐败的富尔亨西奥·巴蒂斯塔政权。古巴从此发生了翻天覆地的变化，不仅成为苏联的代理人，建立针对美国的核导弹库，还支持拉美和非洲解放运动。在前苏联解体20多年的今天，我们重新回到这一问题：古巴的主权问题、国家主导的经济体制和封闭的政治体系对美国有何利弊？古巴政府决心在维持现有体制的前提下，逐步进行改革，在这样的古巴，美国能够实现自身利益吗？走向正常化的道路一定是漫长又艰难的，当古巴在变革的路上伛偻前行时，战略上需要足够的耐心。
奥巴马总统去年12月17日在白宫的演讲中阐述了他的策略：通过支持古巴人民追求民主来改善美古关系。奥巴马政府通过了一系列单方面放宽旅行、贸易、汇款限制的规定，从不受欢迎的对古的“封锁”转而关注古巴人民的处境。新政策取消了部分禁运，允许扩大对古巴电子通讯服务，同时增加对古巴私营企业的扶持和合作，寄希望他们日后能够成为推动古巴政治经济变革的一股力量。美国对古巴的大部分禁运仍继续，从美国国会的表态来看，短时间内不大可能放宽限制。等到2017年如果支持禁运的国会议员赢得席位，这些政策又将被颠覆，因此两国必须把握现在的时机。
华盛顿的“建设性合作”兼“批判性干预”政策比很多专家预想的要更深入。劳尔?卡斯特罗政府主要重视保护所谓的革命成果，尤其在医疗、教育、国防和国际形象等领域上的革命成果。劳尔?卡斯特罗六年前提出社会主义发展模式改革，放松了对个人财产的控制，但尤其在农业、能源和外国投资方面，改革没有取得预期成效。2015年古巴的货币统一改革结果仍悬而不决，货币改革可能产生经济动荡和民意不满。此外，在委内瑞拉经济缩水的压力之下，古巴正需要通过放宽的美国禁运来提振本国经济。2018年卡斯特罗时代将落幕，会有新的接班人。一旦卡斯特罗兄弟下台，古巴革命武装将在国防领域以及战略经济领域发挥关键作用，内政部将会是建设古巴的中坚力量。
在向合作和对话过渡的过程中，奥巴马政府坚信，美国有更大的胜算帮助改革过程中面临重重困难的古巴向多元化经济机制和更包容的政治体制发展。
与美国前几十年的政策不同，政权的垮台和突然更迭不再是美国追求的目标。正如美国总统奥巴马所说：“让古巴崩溃不符合美国的利益，也不符合古巴人民的利益，即便历史上这样做达到过目的，过去来之不易的经验告诉我们，一个国家的人民只有不生活在混乱中才可能更长久变革下去。”一些人支持通过对古巴禁运来推翻其政权，但对此美国国会、广大群众和古巴裔美国人群体中有不同声音，这意味着取消禁运仅仅是时间问题。
同时，关系正常化的过程是奥巴马政府寻求多个领域（如打击毒品犯罪、打击恐怖主义合作和航空航海安全等领域）战略利益的好机会。一旦恢复外交关系，两国间商业合作也能重启。解决美国与古巴和墨西哥的墨西哥湾边界问题是离岸石油开采的基础，也能减少古巴对委内瑞拉石油的依赖。这一过程将会充斥着不信任和混乱的信息，但长期来看，务实和互信仍将是主旋律。
美国与地区关系层面
奥巴马政府果断采取措施的主要原因之一是该地区联合反对禁运、反对把古巴排除在美洲峰会之外。奥巴马在2009年特立尼达美洲峰会上已经承诺把华盛顿重新定位为一个“建设性合作”伙伴，建立与该地区国家更积极、真诚的伙伴关系。美古关系缓和将可能削减查韦斯领导的美洲玻利瓦尔联盟（ALBA）的反美气焰。
虽然承诺已经做出，但还且看拉美和加勒比海国家是否会与美国肩并肩推动古巴进行经济和政治现代化改革。美国阵营的国家有墨西哥、哥斯达黎加、秘鲁、乌拉圭、牙买加、智利、加拿大。这些国家在安排美国和古巴18个月秘密会谈上起了特殊作用，这些国家与古巴关系不一般，将来还需依靠他们来推进美古关系正常化的进程。劳工党领导下的巴西在过去五年是古巴的重要投资方，在政治立场上同情古巴处境，巴西不希望在这些问题上被视为美国的统一战线国家。但巴西如果合作的话，有可能利用其在古巴的影响力私下默默地推动古巴改革。
更重要的是，新政策如果使古巴和美国建立起更紧密经济联系，就有可能帮助古巴减少对委内瑞拉的依赖。后者以非常优惠的价格每天向古巴提供10万桶原油。委内瑞拉总统马杜罗对12月17日声明的赞赏提醒我们他和劳尔·卡斯特罗的兄弟情谊不及查韦斯和菲德尔·卡斯特罗。但是两国的紧密联盟和共同依存关系仍会继续。美国对马杜罗政府镇压反对党及迫害新闻自由采取了惩罚措施，马杜罗对美国也相应地采取了制裁措施。除了一些长期的盟国，该地区其他国家并没有马上支持委内瑞拉。另外，石油价格的崩溃进一步削弱了美洲玻利瓦尔联盟和委内瑞拉能源协定国家。
美古关系正常化不太可能使区域安全模式发生重大变化。但这是一个让古巴重新融入美洲国家共同体中的好机会。2009年美洲国家组织通过恢复古巴成员国资格的决议。但是古巴需要逐步满足成为成员国的条件，也需要继续在举办哥伦比亚和平谈判中发挥建设性作用，熟悉区域打击毒品走私、灾难应对等机制，参与对区域内国家的医疗援助和赈灾救援。古巴未来与其他（如美国）国家建立三边或小多边的军事互信，这是值得期待的。
美国的国际关系层面
美国与古巴恢复外交关系受到了世界其他国家的欢迎。欧盟在2014年开始开展与古巴的一系列谈话，试图重启外交关系。当巴西、中国、美国相继争取在古巴的更大影响力时，欧盟28国共同体也在摸索路径。英国、挪威、法国和荷兰更迫切希望与古巴改善关系，希望能和美国一同敦促哈瓦那实施改革。
俄罗斯应该会继续扮演捣乱者的角色。美国和古巴会谈的第一天，俄罗斯的间谍船出现在哈瓦那港口。但俄罗斯国内还面临重重困难，难以赢得古巴人民的心。然而2014年7月俄总统普京免除古巴在前苏联时期所欠320亿美元债款的90%，应付债款中的35亿美元将在未来十年以投资俄在古巴所建项目的形式来偿还。在普京的古巴之行后，有报道称俄罗斯将重启在卢尔德的信号情报设施（该设施在2002年被关闭），但被普京否认。
中国已经成为继委内瑞拉之后古巴的第二大伙伴国家，中国会继续维护其在古巴的经济和政治利益。对古巴的投资只占中国对拉美投资的很小一部分。中国是古巴的最大债权国，向其借款达60亿美元，据悉最近古巴的圣地亚哥港口建设向中国借款约1亿美元。随着美国在古巴的利益扩大，中国企业在马里埃尔经济发展特区落地，着眼在将来巴拿马运河扩大、禁运取消时，进行出口美国业务。
当年美古对立时期，两国向非洲战场提供武器、派遣士兵。两个曾经的敌人现在在联合国常常争论不休。一些非洲国家（如古巴一贯的好友南非）同情古巴的困境，他们可以成为美古恢复邦交的桥梁。在西非国家的医院里，来自美古两国的医务人员协同抗击埃博拉病毒。
结论
随着新政策出台，美国和古巴之间人员和物资的往来逐渐频繁，犯罪活动、非法走私等问题不可避免会增多。有人士担心一些反对美古恢复关系的古巴裔美国人会在古巴闹事，但自从美国放宽古巴裔美国人回乡探亲的限制以来，五年里没有发生相关事件。另一个忧心是经济崩溃或对移民优惠政策取消的担心会引发移民潮危机，毕竟目前已经出现古巴移民美国人数上升的趋势。这些情况会成为美古关系正常化道路上的绊脚石，美古关系正常化需要依靠对话和协商来避免和控制类似问题发生。
难办的还有美国关塔那摩军事基地问题。尽管奥巴马有决心要关闭关塔那摩监狱，但短期内实现不了。不管关塔那摩何时不再被用于关押恐怖主义者，美国都需要开始考虑关塔那摩军事基地对美国区域战略利益的意义。然后双方需要商讨一个办法解决这个百年遗留问题。
总而言之，美国和古巴的复杂关系有很长历史，永远难以用“正常”二字来形容，但新时代的大门敞开，将会最终给两国带来变化。
(Ted Piccone为布鲁金斯学会外交政策部副主任；本报记者温彦卿编译自布鲁金斯学会网站)
2014年末美国决定突破与古巴的敌对关系，这为两国进入到惠及双方的谈话、协商的新阶段打开了窗口。尽管获得了双边大多数民众的支持，迈向关系正常化的进程仍受到一些势力的阻挠和挑战。然而只要决心够大，再大的困难也能逾越过去。
这一历史性的转折对美国来说有什么战略意义？要回答这个问题，主要应从双边、地区和国际三个层面来分析。
美国古巴双边关系层面
1959年革命之前，古巴是美国的卫星国家，为美国的经济和安全利益服务。当时的古巴拥有众多美国品牌和美国投资，还有关塔那摩海军基地。菲德尔·卡斯特罗领导武装起义推翻了腐败的富尔亨西奥·巴蒂斯塔政权。古巴从此发生了翻天覆地的变化，不仅成为苏联的代理人，建立针对美国的核导弹库，还支持拉美和非洲解放运动。在前苏联解体20多年的今天，我们重新回到这一问题：古巴的主权问题、国家主导的经济体制和封闭的政治体系对美国有何利弊？古巴政府决心在维持现有体制的前提下，逐步进行改革，在这样的古巴，美国能够实现自身利益吗？走向正常化的道路一定是漫长又艰难的，当古巴在变革的路上伛偻前行时，战略上需要足够的耐心。
奥巴马总统去年12月17日在白宫的演讲中阐述了他的策略：通过支持古巴人民追求民主来改善美古关系。奥巴马政府通过了一系列单方面放宽旅行、贸易、汇款限制的规定，从不受欢迎的对古的“封锁”转而关注古巴人民的处境。新政策取消了部分禁运，允许扩大对古巴电子通讯服务，同时增加对古巴私营企业的扶持和合作，寄希望他们日后能够成为推动古巴政治经济变革的一股力量。美国对古巴的大部分禁运仍继续，从美国国会的表态来看，短时间内不大可能放宽限制。等到2017年如果支持禁运的国会议员赢得席位，这些政策又将被颠覆，因此两国必须把握现在的时机。
华盛顿的“建设性合作”兼“批判性干预”政策比很多专家预想的要更深入。劳尔?卡斯特罗政府主要重视保护所谓的革命成果，尤其在医疗、教育、国防和国际形象等领域上的革命成果。劳尔?卡斯特罗六年前提出社会主义发展模式改革，放松了对个人财产的控制，但尤其在农业、能源和外国投资方面，改革没有取得预期成效。2015年古巴的货币统一改革结果仍悬而不决，货币改革可能产生经济动荡和民意不满。此外，在委内瑞拉经济缩水的压力之下，古巴正需要通过放宽的美国禁运来提振本国经济。2018年卡斯特罗时代将落幕，会有新的接班人。一旦卡斯特罗兄弟下台，古巴革命武装将在国防领域以及战略经济领域发挥关键作用，内政部将会是建设古巴的中坚力量。
在向合作和对话过渡的过程中，奥巴马政府坚信，美国有更大的胜算帮助改革过程中面临重重困难的古巴向多元化经济机制和更包容的政治体制发展。
与美国前几十年的政策不同，政权的垮台和突然更迭不再是美国追求的目标。正如美国总统奥巴马所说：“让古巴崩溃不符合美国的利益，也不符合古巴人民的利益，即便历史上这样做达到过目的，过去来之不易的经验告诉我们，一个国家的人民只有不生活在混乱中才可能更长久变革下去。”一些人支持通过对古巴禁运来推翻其政权，但对此美国国会、广大群众和古巴裔美国人群体中有不同声音，这意味着取消禁运仅仅是时间问题。
同时，关系正常化的过程是奥巴马政府寻求多个领域（如打击毒品犯罪、打击恐怖主义合作和航空航海安全等领域）战略利益的好机会。一旦恢复外交关系，两国间商业合作也能重启。解决美国与古巴和墨西哥的墨西哥湾边界问题是离岸石油开采的基础，也能减少古巴对委内瑞拉石油的依赖。这一过程将会充斥着不信任和混乱的信息，但长期来看，务实和互信仍将是主旋律。
美国与地区关系层面
奥巴马政府果断采取措施的主要原因之一是该地区联合反对禁运、反对把古巴排除在美洲峰会之外。奥巴马在2009年特立尼达美洲峰会上已经承诺把华盛顿重新定位为一个“建设性合作”伙伴，建立与该地区国家更积极、真诚的伙伴关系。美古关系缓和将可能削减查韦斯领导的美洲玻利瓦尔联盟（ALBA）的反美气焰。
虽然承诺已经做出，但还且看拉美和加勒比海国家是否会与美国肩并肩推动古巴进行经济和政治现代化改革。美国阵营的国家有墨西哥、哥斯达黎加、秘鲁、乌拉圭、牙买加、智利、加拿大。这些国家在安排美国和古巴18个月秘密会谈上起了特殊作用，这些国家与古巴关系不一般，将来还需依靠他们来推进美古关系正常化的进程。劳工党领导下的巴西在过去五年是古巴的重要投资方，在政治立场上同情古巴处境，巴西不希望在这些问题上被视为美国的统一战线国家。但巴西如果合作的话，有可能利用其在古巴的影响力私下默默地推动古巴改革。
更重要的是，新政策如果使古巴和美国建立起更紧密经济联系，就有可能帮助古巴减少对委内瑞拉的依赖。后者以非常优惠的价格每天向古巴提供10万桶原油。委内瑞拉总统马杜罗对12月17日声明的赞赏提醒我们他和劳尔·卡斯特罗的兄弟情谊不及查韦斯和菲德尔·卡斯特罗。但是两国的紧密联盟和共同依存关系仍会继续。美国对马杜罗政府镇压反对党及迫害新闻自由采取了惩罚措施，马杜罗对美国也相应地采取了制裁措施。除了一些长期的盟国，该地区其他国家并没有马上支持委内瑞拉。另外，石油价格的崩溃进一步削弱了美洲玻利瓦尔联盟和委内瑞拉能源协定国家。
美古关系正常化不太可能使区域安全模式发生重大变化。但这是一个让古巴重新融入美洲国家共同体中的好机会。2009年美洲国家组织通过恢复古巴成员国资格的决议。但是古巴需要逐步满足成为成员国的条件，也需要继续在举办哥伦比亚和平谈判中发挥建设性作用，熟悉区域打击毒品走私、灾难应对等机制，参与对区域内国家的医疗援助和赈灾救援。古巴未来与其他（如美国）国家建立三边或小多边的军事互信，这是值得期待的。
美国的国际关系层面
美国与古巴恢复外交关系受到了世界其他国家的欢迎。欧盟在2014年开始开展与古巴的一系列谈话，试图重启外交关系。当巴西、中国、美国相继争取在古巴的更大影响力时，欧盟28国共同体也在摸索路径。英国、挪威、法国和荷兰更迫切希望与古巴改善关系，希望能和美国一同敦促哈瓦那实施改革。
俄罗斯应该会继续扮演捣乱者的角色。美国和古巴会谈的第一天，俄罗斯的间谍船出现在哈瓦那港口。但俄罗斯国内还面临重重困难，难以赢得古巴人民的心。然而2014年7月俄总统普京免除古巴在前苏联时期所欠320亿美元债款的90%，应付债款中的35亿美元将在未来十年以投资俄在古巴所建项目的形式来偿还。在普京的古巴之行后，有报道称俄罗斯将重启在卢尔德的信号情报设施（该设施在2002年被关闭），但被普京否认。
中国已经成为继委内瑞拉之后古巴的第二大伙伴国家，中国会继续维护其在古巴的经济和政治利益。对古巴的投资只占中国对拉美投资的很小一部分。中国是古巴的最大债权国，向其借款达60亿美元，据悉最近古巴的圣地亚哥港口建设向中国借款约1亿美元。随着美国在古巴的利益扩大，中国企业在马里埃尔经济发展特区落地，着眼在将来巴拿马运河扩大、禁运取消时，进行出口美国业务。
当年美古对立时期，两国向非洲战场提供武器、派遣士兵。两个曾经的敌人现在在联合国常常争论不休。一些非洲国家（如古巴一贯的好友南非）同情古巴的困境，他们可以成为美古恢复邦交的桥梁。在西非国家的医院里，来自美古两国的医务人员协同抗击埃博拉病毒。
结论
随着新政策出台，美国和古巴之间人员和物资的往来逐渐频繁，犯罪活动、非法走私等问题不可避免会增多。有人士担心一些反对美古恢复关系的古巴裔美国人会在古巴闹事，但自从美国放宽古巴裔美国人回乡探亲的限制以来，五年里没有发生相关事件。另一个忧心是经济崩溃或对移民优惠政策取消的担心会引发移民潮危机，毕竟目前已经出现古巴移民美国人数上升的趋势。这些情况会成为美古关系正常化道路上的绊脚石，美古关系正常化需要依靠对话和协商来避免和控制类似问题发生。
难办的还有美国关塔那摩军事基地问题。尽管奥巴马有决心要关闭关塔那摩监狱，但短期内实现不了。不管关塔那摩何时不再被用于关押恐怖主义者，美国都需要开始考虑关塔那摩军事基地对美国区域战略利益的意义。然后双方需要商讨一个办法解决这个百年遗留问题。
总而言之，美国和古巴的复杂关系有很长历史，永远难以用“正常”二字来形容，但新时代的大门敞开，将会最终给两国带来变化。
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