从深圳调研中寻找新路径 破解新型城镇化进程中的土地制度改革（四）

　　■贾康 程瑜 陈龙 陈通

　　在前几期的文章中已论及，我国城镇化推进中，在农村土地的“集体所有制”无法与市场完整、长久地匹配，同时土地“私有”在政治上又不可行的情况下，土地制度改革的大方向，是把所有土地都纳入“国有”法律框架后，对基本农田确立永佃制即赋予永久使用权；在非基本农田用地上则一揽子、一劳永逸地处理好宅基地和“小产权房”等历史遗留问题（具体利益兑现可分步完成），进而给予全体社会成员“国民待遇”，其后即有可能进入一个统一市场中的土地产权的规范化、一元化状态。现实生活已开始把这种理论推演，变为实践行动。虽然深圳的实践还只是在一个局部的先行先试，但已可使我们得出以下初步认识。

　　渐进式改革路径

　　十八届三中全会提出，“赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”， 而农民的财产其实主要就是归为集体所有制的土地。从大的方向上来看，实现全部土地国有化是长期视野中唯一可选择的改革思路，但显然一步到位式的改革完全不具备可行性，无法承担“摆平农民权益”方面可能发生的风险和成本。为此，只能采取渐进式改革路径，分步实行土地国有化改革。大多数地区的第一步，可以“平权”（集体土地与国有土地同样享有参与城镇化、工业化的权利和机会）和“赋权”（赋予农田地永久使用权）为重点，减少土地权利的不平等，特别是在土地使用权的流转方面，允许集体土地的使用权（包括农地和农村建设用地）在符合国家法规的前提下市场化流转。第二步，不同区域中分先后在法律框架上如同深圳那样取消土地集体所有权，建立统一的土地国有制。同时承认原集体所有制下的原住民，有获得权益补偿的资格，需要在摆平利益关系的前提下，以分步兑现到位而完成所有社会成员真正的“国民待遇”，同时也就是在分步渐进中实质性地落实了土地完全国有化的改革。深圳凭借其特区的有利条件，已不失时机地走到了第二步。

　　建立规范有序的土地流转机制

　　城乡统筹发展战略已提出多年，但国内不少地方仍存在“城市总体规划”、“乡镇总体规划”与“村庄规划”三规不接轨、不交合、甚至相互矛盾的情况。市、区县在做村庄规划的时候，把农村应得的土地指标拿出来用作城市建设，真正到了新农村建设和小城镇建设时，却没有用地指标了。一些应当作为建设用地规划的地块，并没有纳入规划范围，影响土地资源价值的发挥。即使是规划为建设用地的地块，往往由于难以获得相应的建设用地指标，“走正门”开发不了，利益驱动“倒逼”式而形成了为数可观、实际法律上无法给出产权证书的“小产权房”。深圳的可取之处，就在于其是在单一国有平台上，有了政府的通盘规划之后，有效发挥政府应有职能，在终极产权统一化、清晰化的大前提下，面对历史遗留问题，承认利益差异，分类整合，动态优化，因地制宜，循序渐进地消除矛盾，最终可望归于全面国有的规范化局面，而达到长治久安。其他地方有不同情况，需要因地制宜地进行探索和动态优化。但最终目标是一致的，深圳的思路可望最终变成各地（首先是大城市）迟早的选择。现阶段，即可以把明确和整合政府部门的土地规划权作为切入点，进而发展规范有序的土地流转机制，在政府通盘规划下，让市场充分起作用来实施土地利用优化。

　　建立利益共享机制

　　与土地相关的利益能否合理分配，摆平各相关方，是解决土地问题的核心。无论怎样让原农民和原集体兑现利益，都需要在国有大平台上进行，这并不是简单的概念上的“同地同权”实现过程，而是一个各方利益寻求可接受的平衡。虽然其中会不可避免地具有“讨价还价”机制特征，但从长远看，这是一个利益分配较公平且更加兼顾全局的过程。深圳市在统筹考虑城市、集体、村民等多方发展诉求的基础上，充分运用规划、土地、金融、财税等多元手段，实事求是地形成了“依现状明晰产权”及“以利益共享推动产权明晰”相辅相成的改革思路，采取结合城市更新、土地整备、入市流转、生态保护与发展等，设计渐进改革措施，以发展的办法在城镇化推进中“做大蛋糕”，即在不断扩大总利益规模（这会得到城镇化过程的支撑——做大可分的蛋糕，当然是得力于城镇化带来的土地溢价等）之中，实现利益共享，消化相关矛盾，化解历史遗留问题。具体处理中，以“政府与社区算大账”，再由“社区与利益相关人算细账”的双层谈判机制，巧妙地调动了社区的积极性和管理潜能，使政府相对超脱，新局面、新境界的形成相对平顺。这些做法对其他地区具有启发意义。我国在推动城镇化和工业化发展的过程中，其所蕴含的人口高密度聚集、人力资本培养、收入提高、消费提升，进城农民生活方式和社会地位的“市民化”改变，以及基础设施和公共服务的不断升级换代等等因素，将成为我国经济增长和社会发展的持久内生动力，因此，我国具备在这方面“做大蛋糕”的底气和本钱。

　　推动实现农民市民化

　　城镇化既是我国现代化建设顺应历史潮流的发展任务，又是扩大内需、形成发展动力源的最大潜力所在。城镇化进程中，关键要解决城乡所有居民的“国民待遇”问题，即推进基本公共服务均等化。2013年我国城镇化率已达53.7%，但是城镇户籍人口占总人口的比例却只有38%。大量的农民工实现了地域转移和职业转换，但还没有实现身份和地位的转变。近2亿生活在城镇里的人没有城镇户口和享有城镇居民待遇，很多农民工出现“就业在城市，户籍在农村；劳力在城市，家属在农村；收入在城市，积累在农村；生活在城市，根基在农村”的“半城镇化”现象。如果农民失去土地后相应的社会保障没有及时跟进，会导致失地农民既丧失了原来拥有土地所具有的社会保障因素，又无法享受与城市居民同等的社会保障权利。这对促进城乡要素流动、引导农业人口转移和激发经济活力都会产生较大制约并最终会妨害长治久安。

　　党的十八届三中全会明确提出：“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化。”为此，政府应着力打造包括就业、养老、医疗、住房和教育在内的社会保障体系，为农民市民化消除障碍，逐步实现城乡居民“国民待遇”，最终达到“一视同仁”。深圳市对城市化后城市管理、户籍和计划生育、社会保障和劳动就业、学校教育等进行了积极妥善安排，同时划定了非农建设用地、征地返还用地、支持发展用地等多种农村区域的原住民“留用土地”，进一步保障和扩展了原农村集体经济组织和原农民的权益，有效地使深圳原农村集体经济组织和原农民分享改革开放红利。这些做法也十分值得其他地方借鉴。首先，在户籍制度改革上，不把获得城市户口与放弃原农村土地权利直接挂钩，逐步消除户籍人口与非户籍人口之间的不平等待遇和差距，还原户籍的人口登记功能，将户籍与福利脱钩。其次，促进“农民工”在城镇稳定就业，合理稳定提高其工资水平；逐步实现教育医疗等基本公共服务由户籍人口向常住人口全覆盖；建立覆盖农民工的城镇住房保障体系，促进农民工在城镇落户定居；建立覆盖农民工的社会保障体系，提高覆盖面和保障水平。三是完善城镇公共服务能力的提升和公用事业的扩容。政府是城镇化的规划主体，财政是政府处理城镇化问题的公共资源配置的主要手段。因此，在新型城镇化进程中，结合土地制度应按照财政的内在逻辑和职能，消除我国财政分配的二元特征遗存、构建“一元化”公共财政，以有效化解城乡二元结构，形成走向“市民化”为核心的城乡一体化财力支持后盾。

　　公权体系配套改革做保障

　　政府辖区土地如按单一国有制大平台确立其所有制，固然有前文所分析论述的必选缘由和值得肯定之处，但也无可回避地要面临确有理由的怀疑、否定视角的诘难。实际生活中以“国有”名义引出的公权扭曲、过度干预、设租寻租等种种弊病，是否会因此更加严重、变本加厉？

　　这是一个人类社会中一直在探究、在中国改革深水区尤显沉重的话题。怎样才能有效地实现合理、规范的公权约束，“把权力关进笼子”？

　　土地国有制，各国都有，只是多少不同。远景上把我国集体土地所有制取消，而“大一统”式归入“单一国有”平台，这并不改变原土地制度中“国有”部分的制度安排，但灭失了我国原土地制度中“集体所有”部分的“自治”、“自由裁量”空间，也就等于在达成一次性利益分配方案（可分期兑现）之后，取消了基层的种种原来实际可用的“分权”、“分益”空间。土地利用和管理的规范性在未来固然可望大大提升，但是否“国有”平台上的规范性所掩盖的种种弊病，也会一并扩大了其“势力范围”？

　　我们认为，回答这种诘难的关键点，就在于我们能否按照十八届三中全会、四中全会的规划部署，实质性地推进经济、行政、政治、社会的全面改革和全面的法治化、民主化进步过程，有效提高“国有制”的健康度。

　　集体“小圈子”里的权，似乎有别于严格的私权，而属某种“公权”，但属于非政府的集体经济组织的民事权；一旦到了“国有全民、全社会”概念下的权，则可以是严格意义上的公权，并有种种可能在国有大平台上把其经济权能与政治权能结合，使政府之手越界、政府之弊膨胀，负面表现就会是行政上官僚主义、经济上过度干预、司法上枉法不公……如果理性地评说，在我国土地制度改革的视角之下，这些社会中早已有之的弊病，并不能成为拒不考虑集体土地所有制未来改革的理由，毋宁说应成为在认识“排除法”引出的归于国有这个未来惟一选项之后，使我们义无返顾地推进中国实质性改革的激励。土地制度改革是全面配套改革和渐进改革的重要组成部分，改革如愿取得其应有的正面效应的寄托和保障，在于进入深水区后真正的攻坚克难，引出有效的民主法治和政治文明的公平正义社会环境，使“公权入笼”，公众事务决策通过合理的制度机制落实于“主权在民”、“走向共和”。如能入此境界，政府牵头的国土开发的规划与管理、执行，应能够在制度依托上长效优化，即实现土地开发利用中“涨价归公”取向下的公共利益最大化可持续机制，相关的权益纠纷能够在良法体系中得到合理的化解，社会成员能够在预期上消除对“政府不讲理”、“司法不公”、“选择性执法”等的恐惧，如此等等。因此，需要强调，本文讨论中形成的关于“国有平台，整合分类，权益求平，渐进归一”的思路性基本认识，必须归结到、融合于全面、实质推进改革的联动诉求之中。

　　（作者贾康为著名经济学家、中国新供给经济学研究院院长，程瑜、陈龙为财政部财科所研究员，陈通为财政部财科所博士研究生）