从深圳调研中寻找新路径 破解新型城镇化进程中的土地制度改革（二）

■贾康 程瑜 陈龙 陈通

    由上一期的阐述可知，探讨如何改革我国国有土地与集体土地并存的“公有二元结构”势在必然。按纯粹理论分析，土地制度改革的大思路可以有三种。

几种改革大思路的

利弊分析

    思路之一是实行农村土地私有化，取消集体土地所有制。这是不少学者的主张。这虽然能够解决集体土地产权虚置、保护农民土地权益、防止村组织以权谋私等问题，但也会带来诸多不可忽视的负面影响，产生极大的经济、社会和政治风险。

    一是产生经济风险。从理论上说，土地私有化所带来的产权明晰，便于提高土地利用效率，可能会产生良好的经济效益。然而，土地作为特殊资源，在我国实践中很可能产生一些经济风险，包括在不同地区，受利益博弈等影响，可能会出现相互矛盾的两种发展趋势，一些地区可能出现大规模的土地兼并（重演中国历史上的失地农民矛盾积累过程），而另一些地区的农民则可能拒不流转，从而使农业集约化生产难以有效推进；再者，私有化之后的土地流转，受经济利益驱使，可能会危及粮食安全问题。

    二是带来社会风险。主要表现在：其一，不利于解决劳动力转移和就业问题。在原有土地的劳动力无法得到有效吸收、转移的情况下，如果以土地私有为产权基础放任资本大肆兼并土地，可能会产生城市盲流，影响社会稳定。其二，将会导致我国城镇化过程中未来的“钉子户”式产权纠纷难题更为明显和加剧，影响社会稳定。

    三是引发政治风险。其一，农村土地私有化而城镇土地已完全无私有化的可能，在国民公众权利意识日益兴起的社会背景下，农村土地私有化产生的城乡居民利益反差、心理失衡的社会效应，将会直接影响改革环境的稳定性。其二，由于我国明确地实行社会主义制度，土地公有的观念根深蒂固，土地私有化必将饱受社会和部分体制内人士质疑，遇到的政治阻力将使其在现实中无法起步而徒增政治斗争的复杂性。

    因此，在我国推行农村土地私有化思路的社会成本极高，不可控因素太多，经济、社会尤其是政治风险十分巨大，可能产生种种难以预期的后果。这一思路难以形成方案，不具备现实可行性。

    思路之二是维持“公有二元产权”结构体系，坚持并完善农村集体土地所有制。这一思路是不对两种产权结构体系做大的调整，因此，优点是带来的直接负面影响较少，短期社会风险较小，改革较易推动（这些年来实际上官方态度一直如此）。然而，在这种产权结构体系下，虽然出台的一些政策，如土地确权、两权分离、三权分置、允许农村集体经营性建设用地出让等，能够缓和一些冲突，但仍属于治标不治本，无法解决前述分析中的一些深层面矛盾；“同地同权”的表述虽得人心，但难以落到实操层面，进退维谷。因而，所谓坚持和完善农村集体土地所有制，实际上很可能是陷入矛盾积累过程，路子会越走越窄，不利于长期、稳定发展，不可成为未来的长期选择目标。

    从理论上分析，土地的“集体所有制”，在最讲求“产权清晰”的市场经济和以市场交易为机制的现实世界中，是无法长期有效运行贯彻到底的。因为一个“集体”，如遇人员死亡、新生、婚嫁等，“一人一票”的总票数必然变动，而土地权益所依托的土地实体，却不可能随之有任何变动，增人无法增地，减人也难减地，内部、外部人际间的权益自然是模糊难定的，无法真正规范的。种种的不规范、扭曲与“作弊”的空间，反而成为了常态，并出现利益博弈的“灰箱”，难言有长效的公正。

    如果我们有了这一“捅破窗户纸”的基本认识，还需要再加上另一重要判断性认识：现阶段我国具有一定积极意义的集体土地与国有土地“同地同权”，与整体、长远考虑必须顾及的“平均地权、涨价归公（以从享利·乔治到孙中山的主张为代表）”两大原则之间，存在不可调和的矛盾。“同地同权”是有利于保护直接相关农村原住居民权益的原则，“涨价归公”是可能有利于全体国民特别是大量远离城乡接合部，在一桩桩和一件件征地或土地交易事件中不可能直接受益的他地居民的原则（当然有效“归公”的前提是政府职能必须正常行使）；或言之，前者是在“小圈子”内分权益的原则，后者是在“全社会”中分权益的原则，两者自然有冲突，而且无法按照“二者必选其一”来求解。把以上的两个认识与判断合在一起，引出的结论必然是：从长远考虑，我国正确处理“土地权益”问题的出路应在于，当下以社会可接受的机制处理一桩桩具体事件中“同地同权”与“平均地权、涨价归公”间的折中权衡方案（现实生活中我们一直在“讨价还价”式地做这种事情，但显然已越来越吃力）；同时面对今后还要经历的几十年快速城镇化过程，长久之计是争取创造条件把“土地集体所有制”转为产权清晰、无纠结状态的另一种可接受、且有利于可持续处理“涨价归公”问题的所有制形态，以避免未来矛盾的更加积重难返。如果土地私有制无可接受性，剩下的选择便已不言自明了。

    思路之三是实行集体土地国有化，先有法律框架、后加实际内容地逐步取消集体土地所有制。

    从长远看，土地国有化思路既能够解决集体土地所有权虚置、土地权利不平等、小产权房等问题，又能以“一次锁定、分步兑现利益”方式避免城市化的巨大资金支出压力，减少因土地产权矛盾积累而引发的社会和政治风险，还有利于顺利实施统一市场上的土地流转，便于国家统一规划、管理，发挥中国特色社会主义市场经济的优越性。

    包括笔者在内的一些学者曾提出这一思路，包含这样的基本考虑。土地是城镇化的重要载体，与之相关的重大现实问题是农村基本农田土地使用权的流转制度，和城镇化必然征用土地的“农转非”全套制度如何合理化。已可看清，在我国农村土地的“集体所有制”无法与市场、法制完整匹配、路子越走越窄的制约条件下，而所谓使土地“私有”的方向于政治上不可行；如何处理土地制度这一重大而棘手的难题，是中国统筹城乡和实现民族复兴愿景面临的巨大历史考验之一。未来的改革大方向，可以按照“排除法”，选择“集体所有”、“私有”之外的唯一余项——国有制，把必保的基本农田和其他所有土地，都纳入“国有”法律框架。其中，对基本农田确立永佃制，在非基本农田用地上则一揽子、一次性、一劳永逸地处理好宅基地、“小产权房”等历史遗留问题（物质利益补偿可以分步按合约实现），进而给予全体社会成员“国民待遇”；其后即有可能进入一个统一市场中土地产权的规范化、一元化状态，就是我国全部土地都是国有土地，其使用权可透明、规范地流转，凡是土地使用权流转环节上的租金，就进入国有资本预算（基本农田另行处理，实际上可不要求或象征性低标准要求务农者上交农地的地租）；凡是其流转和持有环节上应征缴的税收，就进入一般公共收支预算。生产要素包括土地要素的流转、配置，可以均进入无壁垒状态。政府应专注于做好国土开发、土地利用的顶层规划，同时非农田建设用地由一套市场规则和特许权规则来调节其交易或特定用途配置。除基本农田用地“封闭”式流转和发展规模化经营之外，真正把所有土地资源放上统一市场的一个大平台。这个前景，是配套于城乡统筹发展和市民化为核心的城镇化历史过程的一个值得探讨的可选改革方向。

    综合以上理论化、逻辑式的利弊分析，我们认为，实行集体土地的国有化，即将全部土地纳入国有平台，应是中国土地制度改革长远发展战略的大思路。但把集体土地国有化，实践难度很大，当然只能徐图进展。

土地国有化改革需解决的

几个重要问题

    实现土地国有化改革的预期目标和效果，需要处理好几个重要问题。

    一是土地国有化的路径选择。集体土地国有化，是赎买还是直接收归国有？国家显然不具备一步赎买的实力。如果直接收归国有，会引起社会质疑、反对，不利于社会稳定，并且在土地征收等相关制度不完善的情况下，很容易造成对农民权利的侵犯和剥夺。此外，村委会职责的转变、乡村债务等问题都对国有化形成制约。因此，必须妥善选择土地国有化的渐进实施路径。

    二是构建以基本农田永久土地使用权（永佃制）为核心的农用地产权体系。在法律上确定国家作为土地终极所有者的地位之后，基本农田土地使用人可行使永久使用权（其实“分田到户”的土地承包制从“30年不变”到“永久不变”的表述，已基本解决了这个问题），它又可具体分解为占有、使用、收益、处分等权能，形成二级产权。土地使用人享有的土地使用权可以以抵押、租赁、入股、买卖等形式，通过市场优化组合，也可以合法继承、赠与等。这样不仅保证了国家在土地管理和最终决策上的权利，而且又具有很大的灵活性，给实际土地使用者较大的使用、流转权利，防止国家管得过多过死，从而有利于解决当前土地制度中存在的诸多问题和矛盾。

    三是探索农民市民化的新路径。城镇化的核心在于实现人的城镇化、进城定居农民的市民化。农民市民化，不仅是身份的变化，更为重要的是农民能够主动参与城镇化，分享现代化发展所带来的公共服务，实现农民与现代化、城镇化的有机融合。这一问题的着力点又在于如何处理农民进城与土地的关系上。政府应打造包括就业、养老、医疗、住房和教育在内的社会保障体系，为农民的市民化消除障碍。对于农民进城的成本，原则上应由政府、企业和农民三方承担。

    四是政府在土地规划、管理中的合理权限问题。全部土地国有化之后，应强化、优化国家通盘的土地规划权，把原农村集体建设用地的规划和管理纳入其内，提高土地使用效率，防止重复建设和各种违法建造等行为。同时，还必须以“正面权力清单”方式约束政府公权，使之不越界、不诿责，有效防抑扭曲和设租寻租。

    五是探索公平合理、社会共享的土地增值收益分配模式，包括探索对“小产权房”等棘手问题的分类解决方案。只有遵循共享理念，处理好各种相关利益关系，实现土地增值收益的合理分配，才能平抑因征地、拆迁补偿发生的矛盾，为农民市民化和城镇化建设提供必要的财力，使全体城乡居民共享发展成果。

（作者贾康为著名经济学家、中国新供给经济学研究院院长，程瑜、陈龙为财政部财科所研究员，陈通为财政部财科所博士研究生）