从深圳调研中寻找新路径 破解新型城镇化进程中的土地制度改革（一）

■贾康 程瑜 陈龙 陈通

    土地制度属于一国最基本的不动产制度。中国改革开放以来，始于农村的土地制度相关改革（农村土地上的“双层经营联产承包责任制”）不仅为我国经济社会发展提供了农业基础层面的活力与动力，也构成了其他诸多领域改革的前提和保障，引领了我国改革开放的大潮。但随之而起的城镇化快速发展与“经济起飞”，对于从农村到城市的土地制度改革提出了更多的要求与挑战性问题。

核心难题在于

土地产权制度改革

    我国土地制度改革推进的难度之所以很大，主要在于这一改革所涉及的层多面广，历史上积累下来的矛盾纠结缠绕，利益平衡的难度很大。当前与土地制度相关而存在的诸多矛盾，其深层次原因都与土地产权制度密切相关。土地产权制度走向何处，是我国弥合“二元经济”、实现城乡一体化发展的现代化进程中必须解决的重大问题。

    从所有权属性上来看，我国土地分为国有土地和集体土地两种性质的土地。城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除无主荒地等由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有（深圳已有改变）。农村集体土地在实现承包经营制度框架之下，中央近年来已先后提出允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股。但“农字号”的土地始终是与城镇建成区分开的，一旦需要“农转非”，原则上就必须征用为国有土地，完成审批及征用、补偿的全套程序。总体看，现行土地制度框架是“公有二元”特征的，把国有土地所有权和集体土地所有权并列的两种产权结构体系。名义上同属公有土地，一为大公，一为小公，大公大到“全民”（国有为其具体形式），小公小到某一村民小组，具体的权、责、利情况千差万别，十分复杂。从现实来看，这一产权制度结构体系，产生了诸多矛盾或问题，主要体现在五个方面。

目前的五大矛盾

    第一点，国有土地与集体土地权利、责任“双重不对等”所产生的矛盾。一方面，国有土地与集体土地权利不平等。这不仅表现在集体土地由于实行乡、村和村民小组“三级所有”所带来的所有权虚置与紊乱问题，而且更为突出地表现在使用、收益和处分权上的不平等。长期以来，我国严格限制农村集体土地转为建设用地，除特殊规定外，集体土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。这也就意味着农村集体不能面向市场供地，只有经国家征用转为国有土地后，才能由国家出面出让、转让和用于非农建设。因此，与国有土地权利相比，集体土地的使用权、收益权和处分权都是不完整的。虽然近些年来我国做出了解决这一问题的一些探索和制度调整，但由于受诸多现实制约因素的影响，尚未真正实现国有土地与集体土地权利平等。集体土地与国有土地权利的不平等，又表现为制约农村发展和引发紊乱状态等诸多问题的原因。例如，导致“小产权房”问题大量出现的主要动因，就在于两种土地权利和收益的显著不平等。

    另一方面，国有土地与集体土地又存在责任不对等情况。在很多地方，政府无法在集体建设用地使用权转让时分享土地增值收益，而政府（代表全民）在公共基础设施等方面进行了大量的投入，是引起土地增值的一个重要原因。如果政府不参与集体土地收益分配，只强调集体土地权利，而不让集体承担责任，显然也是不公平的。这种责任不对等的现象，是近年来现实生活中集体土地产权转让中日益频繁出现的显化问题。

    第二点，“二元”产权结构体系使土地利益协调和农民权益保护的难度大大增加。在土地利益协调和农民权益保护中涉及的一个根本问题是土地增值收益的公平分配。土地“涨价归公”是颇具学理渊源的一个重要思路，来源于孙中山著名的《民生主义》演讲，其针对中国历史及其二十世纪初的土地问题提出了“平均地权、照价抽税、照价收买、涨价归公”的政策。该政策的理论基础认为，土地可以私有，但土地，特别是城市土地的级差地租和市场涨价，不是土地私有者带来的，而是社会改善基础设施及其环境，以及人口聚集所带来的。因而，土地的级差地租和市场涨价应当归公，“以酬众人改良那块地皮周围的社会和发达那块地皮周围的工商业之功劳。”

    但现实中的土地增值收益分配，不可能是简单绝对的“涨价归公”，或其反面的一律“涨价归私”，而应按照“公私兼顾、增值共享”的原则，处理好国家、集体和农民之间，以及近郊区直接受益农民与远郊区未受益农民之间、农民的土地权益和社会公共利益之间等多重利益关系，建立合理分配机制。两种产权结构体系并存，特别是集体土地产权主体由于多种原因最易虚置，增加了利益协调和保护农民权益的难度。无论是作为一级政府的乡镇，还是作为农村基层群众自治组织的“村民委员会”，都很难成为真正意义上的民事权利主体。在农村社会成员必然变化（如生老病死）和必然流动（如异地嫁娶），以及近些年随着长年外出打工等形成的流动性增强的情况下，集体土地产权如何在“集体”中的每个人那里得以体现和受到保护，成为一个十分突出的问题。

    第三点，集体土地产权主体虚置与土地流转相关的扭曲、作弊问题。集体所有权的虚置，成为土地流转的严重制约因素和不规范因子。土地流转是现代农业发展的内在要求和城镇化发展的必然趋势，能够提高土地资源配置效率，促进农村剩余劳动力的转移。虽然近些年来国家逐步放宽政策，并允许农民的土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转，但在集体所有权虚置情况下，农民并未拥有完全的土地使用权，并且受乡镇规划、承包经营期限、具体操作程序等影响，往往限制性扭曲了符合规模化和专业化经营要求的土地流转；而且名义上“一人一票”式所有权的极易落实和虚置，又为侵犯集体土地权益的作弊与腐败打开便利之门。土地征收补偿不合理、强制征收、村委会成员利用土地牟私利等，都严重侵犯了农民的土地权益（当然也包括其背后的全民公共权益）。虽然近年来，我国一些地方在农村采取股份公司、合作社等组织形式，将股份量化到村民，提升了“集体”内部的规范性，但利益分配中的一些问题和矛盾（特别是对外部而言）仍远未得到根本解决。

    第四点，“公有二元”产权结构，加大了政府管控与市场自主调节土地资源间的矛盾。在市场经济下，市场机制是资源配置的基本方式。土地作为一种生产要素，需要发挥市场的配置和调节作用，以提高其配置效率。由于人多地少，土地在我国现实生活中成为一种特殊的“自然垄断”资源；再加上事关国家粮食安全、十三亿人吃饭问题，如果完全依靠市场自发调节，可能导致农地使用不当、农地和建设用地比例失调，引发粮食安全问题。更何况城镇化带来的中心建成区的扩大，必然引发市场式“试错”、无法有效解决“通盘规划合理化”问题，因此，需要政府发挥积极的管控作用。然而，在土地资源配置权利上，政府与市场之间往往处于一种此消彼长的矛盾之中。解决这一矛盾的关键是如何找到合理的边界和分工、互补机制，使政府与市场都能发挥积极作用，共同提高土地资源配置效率。

    一般而言，政府应该在保护耕地、保护各类土地产权、实施土地利用规划等方面发挥主导作用，市场应在土地资源配置上发挥主导作用。市场经济的一般经验是土地可分为私有和公有（国有），商业活动对私有土地的需求只能通过市场交易满足，公益项目对私有土地的需求可通过国家征用（有补偿）来满足，政府有规划权，但在依法管控事项之外，全部交给市场。然而，在我国“公有二元”产权结构和现行体制下，政府在“公”字号土地的使用、管理与交易中，明显存在管控过度与管控不到位并存的现象，市场的积极作用被抑制，消极作用又往往未得到抑制。

    第五点，“二元”产权结构与城镇化发展之间的成本上升与风险压力日趋明显。截至目前，我国城镇化的推进主要是由政府主导的征地，以现行的一套土地征收制度为支持。随着城镇化发展，两种土地产权结构下的征地成本上升，“棘轮效应”加“攀比竞抬”式压力日益显现。首先，政府主导城镇化的现实资金约束和风险日益增强。政府主导城镇化，是以大量的建设资金为前提的。没有资金保障，地方政府就难以为城镇发展提供必要的基础设施建设，政府主导的方式也就难以运行了。我国现有征地制度的一大优势，就是初始开发环节通过低价征收、高价拍卖的方式，为政府推进城镇化提供了大量的资金支持。然而，随着农民土地维权意识的增强和各方“讨价还价”式博弈的变化，政府主导城镇化与现实资金约束增强的矛盾日益显现，因为城镇化很难再以初始阶段的低成本方式继续推进，征地、拆迁费用攀比式的水涨船高不断增长，使政府主导城市化的成本急速上升。农民、市民补偿诉求得不到满足而引发的冲突，成为影响社会稳定的重要因素。这表明，“二元”结构下政府主导城镇化的经济风险、社会风险和政治风险都在增加。

    另外，在一些城市发展中出现“自主城镇化”模式，即在集体土地上建设城市和“农转非”项目（如“小产权房”），突破了城市土地国有的限制，与现行诸多制度产生冲突，也为后续管理、产权登记、交易等诸多方面增加了极大难度。再者，基本农田农地保护与城镇化用地之间的矛盾日益突出。一方面，由于人多地少，实行农地保护制度，是生存与发展的必然要求；另一方面，城镇化发展，必然造成城镇扩张和建设用地的增加。这一矛盾在农地非农化带来的巨大价差诱导下，进一步刺激了“征地”和“变地”冲动。一些地方千方百计将农田转为农村的或非农的“建设用地”，造成乱征收、乱占地现象，对粮食安全和社会稳定等构成了威胁。

（作者贾康为著名经济学家、中国新供给经济学研究院院长，程瑜、陈龙为财政部财科所研究员，陈通为财政部财科所博士研究生）