事业单位养老转轨的窟窿有多大

    根据公开资料，全国共有111万个事业单位、3153万事业编制人员。其中教师超过1400万人，医生护士等卫生人员超过900万人，他们中的大部分都是事业编制，两者合计超过事业单位职工的70%。这3000多万职工即所谓的“中人”（已经在职、未退休的职工）。

    除此以外，现有事业单位的退休职工数据尚未披露，据人社部的统计公报，2013年底城镇企业职工在职2.4177亿人，退休8041万人。按此比例计算，事业单位现有退休职工1049万人，这些即所谓的“老人”（已退休职工）。

    按照改革的常规思路，“老人老办法，新人新办法”是事业单位职工养老保险转轨最可能的路径。2014年7月1日以后入职的新职工会执行新规则，没有历史成本。而“老人”会执行老办法。根据2013年企业职工的基础养老金标准每人每月2054元（事业单位职工退休金要远高于企业职工），按平均15年的领取年限，按线性年龄与区域分布，余下可领取年限为15年的折半，财政及事业单位自身预计至少需要拨付19391亿元，而目前企业职工的退休工资替代率一般在40%-50%，而事业单位可达70%-90%，两者各取中值，两者之间的差额也超过30%，这意味着未来需要支付的养老金至少为2.5万亿元。

    更大的麻烦在于“中人”。“中人”们已经在事业单位里工作1年到数十年不等。根据2000年国务院的《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》规定，财政全额供款的事业单位维持现行养老保险制度，财政部分供款事业单位的养老保险办法由财政和单位自筹共同解决。这意味着这些职工有工龄，但绝大多数的事业单位职工，养老保险中与城镇企业职工的单位缴纳部分基本上未曾落实过。这部分也是社保转轨的主要成本。

    《条例》的一纸规定容易，但转轨带来的成本由谁承担，却是一个麻烦事，也是事业单位人事制度改革的主要障碍。“中人”的养老保险如何处理就成了问题。在此之前，有研究称，事业单位的“中人”所需补缴的社保资金就高达5万亿元。但这一数字未公开计算方法，也由于事业单位职工在区域、年龄上的分布以及保障、缴费来源等信息均未公开，测算这一成本相对较难。

    我们假设转轨后的方案，现有事业单位职工与现有城镇企业职工享受同样的权利和义务，根据企业职工的养老保险改革路径，“中人”的工龄会被“视同缴费年限”。以2013年的静态数据，不考虑价格变动，据此测算转轨形成的潜在窟窿。

    全国3153万事业单位员工，尚不清楚年龄与地域的分布，假设其分布与企业职工相同。那么一个事业单位职工及其单位每年缴纳的养老金及社保基数应该与企业职工相同。2013年，全年基本养老保险征缴收入19270亿元，参加缴费2.4177亿人，合每人每年单位（20%）与个人（8%）共缴纳7970元（平均缴纳基数为2372元），其中单位缴纳5693元，个人缴纳2277元。

    一个事业单位职工退休时的工龄（亦即缴费年限）是多少？假定男女职工比例相同，于25岁工作，分别于60岁、55岁退休。那么我们假设在职“中人”的平均工作年龄为32.5年，如果一个人一生都在事业单位，那么其工龄可能在30年-40年，考虑到绝大多数的事业单位职工是教师与医生，职业一般不发生变化，一生的工龄按30年计算。假设事业单位职工的年龄分布是均匀的，那么在职“中人”的平均累计工龄为15年。

    根据这个口径计算，在职“中人”在改革以后，开始和企业职工一样缴纳养老保险，过去的工龄“视同缴费年限”。那么其单位过去应缴未缴的养老保险统筹账户基金总额为5693元×3153万人×15年=26925亿元。而个人部分应缴未缴的养老保险个人账户基金总额为2277元×3153万人×15年=10769亿元。

    这些钱，绝大多数事业单位都是没有缴过的，事实上只有上海等地的部分事业单位进行了试点，采用了与企业职工一样的养老保障机制。2008年初，国务院原则通过《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东和重庆5省市先期开展试点工作，试点地区的养老保障机制与企业职工完全一致。

    未进行试点的地区仍执行现行事业单位退休制度，辽宁等地的事业单位职工个人与单位均未缴纳养老保险。考虑到试点地区少、试点时间短，事业单位欠缴的“视同缴费年限”承诺下的养老保险基本上不会比前述的近2.7万亿金额少多少。

    而个人应缴部分，根据按当年企业职工养老转轨的经验，国家还将在基本养老金和个人已经缴纳部分之外，给予“中人”补发个人应缴未缴、视同缴费年限的过渡养老金，弥补这部分差距，也就是上面所说的超过1万亿的欠缴基金。

    这样算下来，“中人”养老转轨的成本高达3.7万亿元，虽然较之前的5万亿，还有一定的差距，但相当于2013年全国基本养老保险基金收入的两倍（19270亿），比基本养老保险基金累计结存还多出6000亿（31275亿元）。

    现在的问题是，谁来承担这3.7万亿的成本。当年企业职工养老转轨之初，养老账户空无一文，统筹账户的基金缺口主要由财政来弥补，过渡养老金也是从养老保险基金池中解决，一直到今天逐渐收支平衡。为了减轻财政的压力，扩大养老保险的征缴面、提高费率成为政府应对窟窿的主要手段。今天，我们又面临这个问题，财政显然是出不起这笔钱，势必要占用企业养老保险的存量基金。但这算不算是对企业职工的一种掠夺？同样也为不堪重负的企业职工养老保险体系再添一根稻草。中国的养老保障体系还需要从长计议。

（作者为上海金融与法律研究院研究员）