预算国家渐行渐近

来源：华夏时报

发布时间：2014-10-11 00:16:00

摘要：《关于深化预算管理制度改革的决定》为《预算法》修正案成为exe文件开了一个好头，为《预算法》助力中国转型成为预算国家迈好了第一步，预算国家渐行渐近。

预算国家渐行渐近

聂日明

10月8日，国务院发布了《关于深化预算管理制度改革的决定》（以下称《决定》），根据新修订的《预算法》部署了进一步深化预算管理制度改革的具体措施。这是继10月2日发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》以后的第二个相关政策。《决定》明确了要划清市场与政府的边界、要推进预算公开透明，从完善预算、建立跨年度预算平衡、优化财政支出结构、提高财政支出绩效、规范地方政府债务管理等七个方面逐项落实《预算法》的规定。

8月末，第十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了《全国人大常委会关于修改〈预算法〉的决定》，并决议于2015年1月1日起施行。至此，历时十年的修法进程，通过四次审议，终获通过。根据《立法法》的规定，“列入常务委员会会议议程的法律案，一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决”，历史上，只有《行政强制法》、《社会保险法》等与个人利益直接相关的法律才有“四审”的待遇。作为一项规范财政支出行为的法律，立法过程的艰难，也从一个侧面显示《预算法》所涉事体之大。

新修订的《预算法》在多个方面进行了重大的调整，包括立法宗旨、全口径预算管理、预算公开的力度、预算监督等方面，基本达到了社会此前的期望。在放开地方政府发债、改革转移支付制度、建立跨年度预算平衡机制，也做了很多市场此前热烈期盼的改动。一直为《预算法》的修订奔走、呼吁的蒋洪、韦森、李炜光等专家认为，本轮《预算法》的修订是在现有政治框架下所能达到的最高水准，评价不可谓不高。

然而，再好的《预算法》也只是txt（文本文档格式）文件，要成为exe（可执行文件格式）文件，还有很长的路要走。首当其冲是如何落实《预算法》，把法条中的文本变成可执行的法律。国务院新发布的《决定》起到的作用就是落实《预算法》。

单从文本来看，《决定》落实的力度还要超出预期，《预算法》规定的重要内容，《决定》都有提及，还有不少亮点。首先是弱化预算收入的概念。现代预算国家中，预算指的就是预算支出，而收入只能预测，无法预算。《决定》明确“收入预算从约束性转向预期性，根据经济形势和政策调整等因素科学预测”，消除了收过头税的制度基础。

其次，加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，弱化政府性基金与国有资本经营预算，将政府控制下的资金支出尽可能地纳入到一般公共预算，而一般公共预算受法律的约束更强，账本更容易得到公共的监督。这种迹象也体现在转移支付的改革方向上，“增加一般性转移支付规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上”，这将有力地约束中央政府部门的权力，把中央对地方的转移支付纳入到法治化的轨道中。对财政收入超收的资金使用规范也是如此。

对公众和传媒来说，新《预算法》在预算公开上做的是比较到位，政府支出按经济分类基本支出公开到“款”、项目支出公开到“项”；决算编制中，所有政府支出都按功能分类公开到“款”，均为最详细的一级。《决定》中更加大“三公”经费的公开力度，细化公开内容，除涉密信息外，所有财政资金安排的“三公”经费都要公开。

可以说，《决定》为《预算法》修正案成为exe文件开了一个好头，为《预算法》助力中国转型成为预算国家迈好了第一步，预算国家渐行渐近。但现行《预算法》以及《决定》未解决的问题也很多。总的来说是两条：政府与市场关系及央地事权分割，其解决的成效决定着中国向预算国家转型的成败。

《决定》明确了政府财政部门的职责，除了编制、执行预算以外，管理财政收入与支出的差额部分——财政盈余和赤字，财政部门根据中长期预算规划，根据不同的经济形势，用盈余冲销赤字或者发行公债、扩大赤字，充当的是国家财务总监（CFO）的职责。但《决定》甚至《预算法》都没有说清楚：财政支出是由谁决定的，税种、政府性基金是由谁决定征收？

政府之财源于纳税人，因此由立法机关界定政府的事权，测算预算规模，据此增减税种，量入为出，这就是现代预算国家的概念。《决定》虽然明确要“划清市场和政府的边界”，强调“优化财政支出结构”，也要求“对竞争性领域的专项转移支付逐一进行甄别排查”，取消、压缩或零增长。但人大在预算编制、修改及否决等方面的权力还是太小，无法制约政府扩张的冲动。

至于税收法定，则更遥远。现有的二十余个税种，只有三个税种是法律确立地位的，增值税等几个大税种都是由行政法规征收的，更别提为数庞大的政府性基金。这种环境下，要达到《决定》所说的“不得违反法律法规的规定和超越权限多征、提前征收”，“坚决取消不合法、不合理的收费基金项目”，根本不现实。即使能治得了标，也治不了本。

另外，综合近些年的财税改革和财税收入格局，我们可以看到强中央、弱地方的收入格局已然形成，近年力推的营改增更是加强了中央的财权。《决定》要求“未经国务院批准，各地区、各部门不能对企业规定财政优惠政策”、“不得突破国家统一财税制度”，进一步强化了这种趋势。《决定》要求“在明确中央和地方支出责任的基础上，认真清理现行配套政策”。现有格局下，央地事权关系的调整完全取决于中央的思路。考虑到中央的政策多数是由地方执行的，在复杂多样的地方特色下，中央要完成这一任务，是一个不小的挑战。

（作者为上海金融与法律研究院研究员）