中国与全球治理：关系复杂但清楚（上）

关于中国与全球治理之间的关系，是一个高难度的根本问题。中国是全球治理的参加者，而且是全面参加者，这是一个仍然在继续的长期历史进程。在这一参加过程中，中国越来越成为现存（旧的）全球治理体系的改革者，而且是主要的改革者；中国成为协调与老牌大国（包括美国和欧洲）的主要力量，在诸如G20这样的现成全球治理框架中，中国也担当主要协调者；而且，由于中国对全球治理的依赖将加深，而全球治理的供给则不足，中国需要发挥国际领导作用，担当21世纪的全球治理主要设计者。

自20世纪70年代末，中国就开始申请和参加现有的些组织，这些组织是第二次世界大战胜利后的国际产物。从形式看，中国已经参与其中，但从内容看，中国距离全面成为这类组织的成员，尤其是在这类机构中占据和发挥与中国国家地位（世界大国）一致的作用还有相当的距离。也就是说，中国与现存国际制度（国际机构）之间的关系仍然存在着尚未解决的问题。

为此，中国在进行着一个双重的进程：继续申请加入那些尚未加入和融合的内容和项目，如IMF数据标准和SDR；要求改革现存的国际制度，成为现存国际制度的改革者。这一政策的继续是中国与美国在国际制度问题上不发生大的冲突的理由之一。至少从20世纪70年代末开始，美国对华政策的一个中心内容是把中国纳入美国主导的全球（国际）治理机构。中国参加现存的全球性国际机构，是这些机构在21世纪的包容性和合法性（正当性）的主要来源之一。

那么，如何改革全球治理？中国提出的一个办法是建立一些新的机构，如亚投行（AIIB）来促进全球治理的改革。表面上看，亚投行作为新建机构属于另起炉灶，但是，中国否认了亚投行是挑战、替代、颠覆世界银行和亚洲开发银行（ADB），而是对它们的补充。亚投行等于为世界银行等的改革提供了一种新的方法。令人吃惊的是，改革全球治理是国际共识，美国在欧洲和亚洲的大批盟友加入亚投行，表明了改革现存的全球治理是大多数国家的（国际）共识。

另外，协调旧的全球治理力量和新的全球治理力量的框架已经产生，这就是G20。中国是G20的创始国，更是G20目前存在的主要理由——世界经济老牌大国和新兴大国的协调。G20在2008年上升为成员国领导人参加的多边峰会，中国则在2015年成为G20领导机构“三驾马车”的成员（与澳大利亚和土耳其一道），而在2016年则成为G20轮值主席国。G20达成了协议，要求改革现存的IMF等全球性机构，但是，G20中一些国家尤其是美国与之存在严重分歧。中国在2016年杭州峰会上，如果能让G20在推动对现存全球治理的改革上发挥中心作用，以及让G20成为管理全球经济的主要平台，则会成为不可或缺的国际领袖。

除非中国与世界之间关系的目前势头发生大的逆转，中国为一个更加全球化的世界体系设计新的全球治理体系将不可避免。亚投行还不能算是真正的新的国际机构（国际制度）。如果中国在现有国际制度中全面融入且促进这些机构改革到位了，协调了新旧国际势力之间的关系，推动现有国际制度适应21世纪的世界现实，接下来才能带头建立真正的全球治理新机构。如果中国设计的全球治理体系被世界认可和接受，真正的全球治理时代将开始。

有人认为，全球治理的趋势是多元化（pluralization），其实，中国是继续加入而不是停止加入现存的全球治理，同时，中国为了现存的全球治理的存续而担任主要改革者与主要协调者之一，全球治理并不存在多元化的势头。中国与IMF的关系就是个力证。

从20世纪70年代末期以来的近40年，中国外交政策的一个重要内容是加入（20世纪80和90年代一度甚至用“接轨”、“融入”，而目前则用“对接”）现存的国际制度体系。现在，中国仍然继续这一外交政策。然而，与其他国家一样，中国主张的加强全球治理不是指维持不改革的旧的全球治理（以国际组织为化身），而是要求改革全球治理。

从2010年到现在，中国改革全球治理可以分为两个内容，或者两个阶段：一是谋求在国际体系内改革全球治理，中国参与了改革IMF的行动。但是，中国很快发现改革旧的全球治理并不是那么容易的，即使全球经济治理改革得到大多数国际体系的成员的认可、同意和支持，如果控制全球治理（国际组织）的霸权国家，尤其是美国不同意、抵制和充满疑虑、上纲上线，改革难以达到预期目标。

这里不是说美国就是全球治理改革的阻力，而是说，美国不会简单同意或者支持多边机构，如G20的全球治理改革意见。尽管美国参加了这些多边机构，但美国的国内政治进程决定了其参加的多边进程恰恰会被否定。

中国也选择了另一种改革路径，这一做法姑且称为“在国际体系之外的改革全球治理”。亚投行是改革全球治理的一个方法，但却引起了、暴露了改革全球治理的复杂的国际政治。中国由此也学到深刻的教训，关于全球治理的世界政治仍然是复杂的，即多赢和共赢仅仅是世界政治的一个方面、一种可能，并不是全部方面和全部可能，“零和”仍然是普遍存在，不管承认不承认、喜欢不喜欢。

重新接受美日对全球治理的控制，不谋求对IMF的改革，停办亚投行或者不搞新发展银行（即金砖银行），也未必就能讨得美日的欢心，反而会使一个更加需要全球治理的中国在国际体系更加举步维艰。同时，假如中国在全球治理改革上退缩，又会得罪那些对中国在全球治理改革中发挥更大作用的国际改革势力，如欧盟国家。展望今后，已经走上全球治理改革者道路的中国，并没有退路。

（作者是中山大学国际关系学院院长、浙江师范大学钱江学者特聘教授）

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