以立法支持境外NGO在华发展

　　■傅蔚冈

　　7月25日，外交部、公安部、民政部在上海共同召开境外非政府组织座谈会。在此次座谈会上，公安部部长郭声琨表示：“中国政府高度赞赏境外非政府组织的积极作用，欢迎和支持境外非政府组织来华开展友好交流与合作，将进一步做好境外非政府组织服务管理工作。”参加此次座谈会的有部分境外非政府组织驻华代表和美、徳、英驻上海总领事馆总领事。

　　有媒体评论，在境外非政府组织管理法草案（以下简称“草案”）二次审议稿向社会公开征求意见完毕之际，政府高规格召集境外非政府组织人士座谈，彰显国家层面对此问题的重视，也向外界释放出更加积极、开放和包容的信号。但在草案公布之后，一些国际社会舆论认为此次立法将会严格限制国外NGO在华的活动。甚至有媒体评论，“这个法案对境外非政府组织的定义十分宽泛，可以适用于一名计划去中国大学演讲的美国教授、外国贸易组织或在中国表演的海外舞蹈团。”

　　其实，境外非政府组织在中国发展，理应遵循我国的法律，这无可厚非。但为什么会有人提出质疑？单从法律角度讲，或许草案中语言的模糊性是一个原因。比如第六条对开展“活动”的规定，“境外非政府组织在中国境内开展活动，应当通过依法登记的代表机构进行；未登记代表机构需要开展活动的，应当事先取得临时活动许可。境外非政府组织未登记代表机构、未取得临时活动许可的，不得在中国境内开展活动，不得委托、资助中国境内个人、法人或者其他组织在中国境内开展活动。”何为“活动”？这是一个非常宽泛且难以界定的概念，境外机构自行组织一场学术演讲是活动，境内机构接待境外教授的讲课也是活动，两者之间有何界限？目前的草案并未进行区别。

　　一般来讲，从立法内容来看，如果立法技术存在瑕疵，就可能引起争议甚至误读。该草案延续了中国社会组织登记注册时的“双重管理”规定，即业务主管部门和登记部门相分离，从境内社会组织登记注册的经验来看，很多业务主管单位会由于各种各样的原因拒绝成为业务主管单位，因此这就会出现一个找不到业务主管单位致使无法登记的老问题。也正是如此，很多机构建议，在业务主管单位清单中，除明确每个领域的业务主管单位，还应该有一个保底主管单位，在无法寻找到具体对应的主管单位时，可以转向这个单位。而从国内社会组织的管理经验看，民政部门是一个合适的机构。

　　有两点问题，笔者认为还可继续探寻切实的思路和做法。尽管经历了三十多年的改革开放，国内社会组织也有了很大的发展，但是和境外发达国家的NGO组织相比，无论是在资金规模还是专业程度都有较大的差距。国内很多从事可持续发展、参与式扶贫、性别平等领域的NGO，其资金主要是来自于境外非政府组织，而这些组织并未在国内登记。于是这就会出现一个问题，单纯接受捐赠是不是视为“境外非政府组织在中国境内开展活动”？如果没有这些机构的捐助，在现有中西部地区资金缺乏的现实约束下，真正受损的是中国的利益，很多亟须扶持的NGO失去了成长的机会，而这些机构所服务的人群也会利益受损。

　　其次，随着国际联系的多元化，要严格区分境内境外的活动已经很难，按照现在的立法将会使很多活动处于灰色地带。如果有过线上海淘的经验，你就会知道现在购买境外商品并不需要直接到海外，而境外机构也无需在境内登记注册，用户只需要在境内登录该网站挑选商品即可。事实上，这种情况也并非只局限于海淘，很多NGO的活动也是如此。境内机构接受境外机构的资金资助，并不需要境外机构在境内设立代表处，绝大多数活动都可以通过互联网沟通，而境外机构只需要在活动验收时入境即可。那么这种活动是不是应该被禁止？

　　按第26条规定，“除国务院另有规定外，境外非政府组织及其代表机构不得在中国境内进行募捐或者接受中国境内捐赠。”何为中国境内？目前境外绝大多数的NGO都已经开通了线上捐赠，也就是在这几天，国际知名的维基百科开始了每年一度的募捐活动。从网站得知，维基百科是从属于维基媒体基金会，而后者则是在美国佛罗里达州登记的501(c)(3)免税、非营利、慈善机构。问题来了，那维基百科的这种活动是不是受草案第26条的调整？如果是，该如何调整？

　　在此次立法之前，境外非政府组织的活动主要受1989年的《外国商会管理暂行规定》以及2004年《基金会管理条例》调整。据统计，目前在中国长期活动的境外非政府组织大约有1000个左右，加上开展短期合作项目的组织数量，总数可能多达4000个到6000个。每年通过境外非政府组织流入中国的活动资金达数亿美元，其活动范围涉及扶贫、助残、环保、卫生、教育等20多个领域。尽管有一小部分机构可能会从事于危害中国国家安全的行为，但从总体上看，这么多境外机构在中国境内活动，受益者首先是中国，因为他们给中国民间提供了资金，同时还有知识和技术外溢。其中的道理不言自明，1978年改革开放后大量的外商投资极大改善和提高了中国企业的管理水平。

　　从历史上看，境外非政府组织也在中国的教育和卫生等领域发挥了举足轻重的作用。两个最为典型的案例就是百年前洛克菲勒基金会在中国设立协和医学院，现在协和医科大学还是中国最为优秀的医科大学；改革开放后香港邵逸夫基金会在内地捐赠数百座逸夫楼，极大改善了境内高校的办学设施。尽管随着中国经济实力增强，国内也出现了很多有实力的NGO，但是从整体而言，无论是资金实力还是管理水平与国外一流机构还存在着较大差距，因此，正如相关负责人所表示的，目前针对境外非政府组织的立法是基于规范和服务，而非限制。也唯有此，才能提高境内NGO的水平，为今后参与国际治理打下坚实的基础。

　　（作者为上海金融与法律研究院执行院长）

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