政策改革尚需配套措施

    政策性金融改革出现新动向——4月12日，中国政府网发布公告，国务院正式批复了国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三家政策性银行的改革方案，并要求三家机构认真组织实施。国务院批复中指出，国家开发银行特别定位为开发性金融机构，中国进出口银行和中国农业发展银行则回归政策性银行定位。

    稍加梳理便不难发现，以三家政策性银行主导的此次政策性金融改革有多重背景，这些背景均可以从不同维度揭示改革的必要性。首先，当下三家政策性银行的改革、尤其是国开行定位为开发性金融机构，可以视为“一带一路”、设立亚投行等国家战略的配套改革和必要补充。其中，“一带一路”战略自2013年由习近平主席提出以来，各种实施方案都在不断将战略推向深化，而这一宏伟战略的实施和推进，必然需要强有力的金融政策来支撑。在这种战略的需求之下，三家政策性银行的改革，必然会与丝路基金和亚投行的设立等金融政策产生合力，发挥协同效应。

    其次，过去的政策性银行过多地涉足商业活动，不符合政策性银行的定位，此次改革可视为必要的纠偏。政策性银行涉足商业性金融业务，表面上看可以降低财政负担，更有利于可持续运营，但在实际的运营过程中，由于商业领域和社会领域边界的相对模糊性，利用政策资源套取商业利益、利用政策庇护掩盖商业亏损等违规操作很难避免，而其结果，常常是既无法保证商业利益，又背离了政策初衷。

    最后，与之前数年我国急速推进基础设施等大规模建设和投资项目相比，当前我国的各种建设和投资项目已经比较零散、推进极大放缓，而投融资模式也更加多样化，这也意味着政策性银行需要变通改革。此次改革中，国家开发银行特别定位为开发性金融机构，更加强调市场化运作，而中国进出口银行、中国农业发展银行的资本充足率约束机制和分账管理、分类核算等改革举措，都将控制风险放在了更加重要的位置。

    综上所述，本轮政策性银行的改革，其整体市场化特征是相对明显，更是极其必要的，也是兼顾当前国家战略以及财政和基建投融资背景发生变化基础上的。但是，如果我们用更长远的眼光来打量本轮政策性银行改革，确切地讲，本轮政策性银行改革仍仅是过渡性的安排，且本轮政策性银行改革如欲达到预期成效，我们还需要更多的配套措施。

    第一，既然本轮政策性银行改革具有一定的市场化特征，那么，国家信用支持的权重和配置亦应与时俱进，因为是否有国家信用支持，其实就代表了政策性银行与商业性银行、政策性金融业务与商业性金融业务的区别。比如，对进出口银行和农发行进行“分账式”改革之后，对其政策性业务固然还有国家信用支持的必要，但对其商业性业务却应明确不具有国家信用支持。

    第二，既然本轮政策性银行改革具有一定的市场化特征，那么，与之相对应，针对国开行、进出口银行和农发行的风险管理、运营制度以及内外部监督体系等一系列配套体系，事实上也应量体裁衣式地进行转变。比如，国开行的功能定位转为开发性金融机构后，抑变相表明国开行未来所涉足的项目周期更长，那么对其财务管理的甄别和审核，就有必要在一个相对较长的周期内进行评估，而对其运营制度，则有必要更多地向纯市场化商业银行进行接轨。再比如，进出口银行和农发行既然实施了“分账式”改革，那么，不仅有必要对其政策性业务和商业性业务进行明确界定，究竟哪些领域、哪种形式的金融介入界定为政策性业务，哪些是商业性业务？在明确界定的基础上，对其政策性业务固然还应具有政策性监管思路，但对其商业性业务，则应明确对其启动接轨商业银行的监管思路。

    第三，既然本轮政策性银行改革具有一定的市场化特征，那么，就有必要强化对政策行的资本充足率监管。固然，针对进出口银行和农发行，本轮政策性银行改革已经明确提出确立资本充足率约束机制，但是，具体而言，应该设定什么标准的资本充足率、资本充足率出台的参照标准是什么？对这些问题，事实上还要结合进出口银行和农发行“分账式”改革之后的政策性业务和商业性业务的权重，出台相对浮动的资本充足率标准，政策性业务权重大，资本充足率标准应相对定低些，商业性业务权重大，资本充足率标准则应相对定高些（但整体不宜超过大型非系统银行的资本充足率要求）。

    第四，在承认本轮政策性银行改革必要性的前提下，结合我国金融业未来仍将深化改革的大趋势，以及发达经济体政策性银行的改革路径，我们必须认识到，本轮政策性银行改革仅是过渡式，而决不是终点式。而在迈过本轮过渡式的改革之后，未来包括国开行、进出口银行和农发行的改革，仍有进一步深化的必要，比如国开行在此次定位为开发性金融机构配合国家“一带一路”等大战略之后，未来是否可以全面转型为商业性银行，而进出口银行和农发行在本轮“分账式”改革之后，未来是否可以进一步启动“分立式”改革，将其商业性业务彻底剥离出去。

（作者为财经评论员）