存款保险：为探索银行破产制度奠基

■刘波

    已酝酿了20多年的存款保险制度终于要和公众见面了。近日国务院法制办和央行公布《存款保险条例（征求意见稿）》，为即将出台的存款保险制度勾勒出了大致框架。当前确定的最高赔付限额为50万元，超出部分依法从投保机构清算财产中受偿。央行在回复公众提问时表示，50万元的上限额度能为99.6%的存款人提供全额保护，相当于我国人均GDP的12倍多，远高于国际平均水平。
    历史上的存款保险制度最早是美国吸取“大萧条”期间银行挤兑潮的教训而创立的，该制度大大降低了银行破产的比例，并给予存款人更强的保护，在二战后得到各国借鉴，逐渐成为发达国家的通行做法，成为一种基础性的金融制度，中国也的确有必要及时弥补上这个制度短板。更重要的是，存款保险制度的出台对金融改革的现实意义很大，正如国务院总理李克强所说的，其意义在于，“我们不能再什么都依靠政府，而要逐步探索市场化的改革方向。”
    存款保险制度在一定程度上划清了银行破产过程中的风险承担责任，把风险分配制度化、明晰化，从而可以破解政府对银行的显性或者隐性担保。当政府不再承担救助银行的责任之后，责任不清导致的道德风险可能就将减弱，这将迫使银行业改善内部管理，更主动地控制不良贷款率。利率市场化是我国金融改革的大方向，如果利率管制进一步放开，银行业就必须为更激烈的市场竞争做好准备，而存款保险制度的出台就是前提，提醒银行业更注意风险防范，也在更高风险的时代到来之前，为存款人撒下一张防护网。
    这次存款保险制度的出台和媒体上广泛的讨论和解读，可以在很大程度上提高全社会对金融风险的关注。长期以来，因为我国公众普遍相信存在银行里的钱是绝对安全的，所以就缺乏对在银行存款的风险意识，对于监督银行也缺乏兴趣，万一出现问题也总是要求刚性兑付，加大了整个银行业的道德风险。而存款保险制度的出台，50万的限制，是对民众风险意识的一个很好的提醒。应该认识到，凡是金融发达的国家无不经历过一段银行破产的历史，政府和民众盲目追求“零破产”只会加剧银行业的道德风险和效率损失，只有全社会对日常金融风险更加关注，对银行有更强的监督心，才能倒逼银行业加快改革。
    存款保险制度如果完善，对金融业的监管方式也将产生巨大影响，监管机构可以通过对银行风险程度的认定和保险费率的调整，来倒逼银行改善内部管理，对于资本充足率低和高风险资产比重高的银行，可以要求其缴纳更多保险费，迫使其控制风险。存款保险制度的出台对正在出现的民营银行也是个好消息，有利于发挥出其更接地气更灵活的优势。因为一直高高在上享受政府隐性担保的国有银行，如果在资源配置上效率更低，风险更高的话，就会承受更高的保险费率和经营成本，这将迫使它们向更高效率的银行学习。长久来看，这将有利于民营银行、中小型银行在更平等的基础上和国有大银行竞争。
    但即使有这些优点，存款保险制度也不是说只要一推出就绝对有利无害，具体的制度设计至关重要。美国联邦存款保险公司前主席威廉·赛德曼曾说：“存款保险如同核电站，如果操作得当，可以获益，但只有具备适当的安全预防措施才能防止它失去控制；而一旦失控，其造成的伤害会波及整个国家。”显然，要发挥存款保险对金融监管的改革作用，就必须存在合理而灵活的保险费率机制。根据当前公布的意见，现在是要实行基准费率和风险差别费率相结合的制度，显然这个粗略的规定还不够，还有待于更多的具体细节的出台。政策也许还需要考虑到中国民营银行、中小银行羽翼未丰的现实，做好利益平衡工作，在短期内不要导致其保费负担和经营成本过度增加的结果。
    总体上，无疑存款保险制度将稳定公众对银行体系的信心，从而为银行破产机制的构建和完善解除了后顾之忧。金融业改革的理想未来是，银行业不能再坐拥高额利润睡大觉，遵守市场法则有生有死、优胜劣汰才应该是这个产业的常态，银行业也应该有激烈的竞争和产业整合。
    不过，存款保险作为一个正在筹建的新制度，与现有的制度仍会存在一些摩擦，需要银行破产制度等方面改革的跟上。比如，现行的《商业银行法》第64条明确规定：“商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，国务院银行业监督管理机构可以对该银行实行接管。”这一条款的实质，仍然是国家对银行信用的某种担保，而如前所述，这种隐性担保的继续存在无益于促进商业银行控制风险，降低不良贷款比例。
    要推动利率市场化改革，放开贷款利率，更合理地配置金融资源，要提高银行业的服务水平，保障金融消费者的权益，就必须让银行业出现更大程度的竞争，但只要有更多竞争，就必须更多考虑银行破产的可能，市场化的金融机构必须有平稳的退出机制做后盾。目前银行业正对外资、民资日益放开，而且中国金融也会受到国际金融形势的更多传染，这些都意味着破产可能性的增加。虽然在当前比较稳定的金融形势下，银行破产还是小概率事件，但市场化的进展必然意味着一种更高风险的环境，对银行破产可能性的提醒不应被视为危言耸听，最重要的是及时加快制度设计，补齐金融安全网上的漏洞，以在低概率的可能性成真时，有现成的明晰规则可用，保护好各方的利益，维护好社会的稳定。
（作者为资深媒体人）

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