构建地方主体税种日益紧迫

■刘波

    地方财政一直是中国财税改革中的重点和难点问题。自今年年中以来，由于楼市遇冷等情况的影响，一些省份出现财政收入增幅下降、增收困难现象。不过对困境中的地方财政来说，近期的好消息是，中央和地方之间的税种划分方案可能正在逐渐明确。有媒体报道称，未来税制改革的基本思路可能是将流转税主要是增值税收入大幅上划中央，而直接税特别是房地产相关税收，将会下划为地方税，这将有助于保障地方持续稳定的财政收入来源。
    对于这条新闻，舆论反应更多集中在房产税上，高呼“房产税真的要来了”。不过这应该只是地方税改革的一个大方向，并不意味着房产税会很快地推出。目前房产税试点只是在上海、重庆等城市进行，要全面铺开的话，还需要有充分的法律准备。新的税种的设立应该由全国人大正式通过相关法律，而这需要较长的时间。虽然目前房地产税立法已经正式纳入政府的考虑范围，但立法的前提是房产税要形成明确的框架思路；目前房产税的制度设计仍然存在着许多难点，有许多争议需要解决。
    从原理上说，未来房产税如果成形，将其划归地方确实是比较合理的。在国际上，许多实行中央地方分税制的国家，房地产税都是地方的主体税种和主要财政收入来源。这是因为，房地产税的税基非常稳定。房地产都是固定的，不会跨区域转移，所以能够为地方政府提供持续性的、丰足的财政收入来源；而且，房屋价值的提升往往是由于地方政府在基础设施、公共服务等方面的投入而导致的。同时，房地产税可增加地方政府的财政收入，从而为本地提供公共品，这能让房屋所有人得到现实的利益，地方公共服务水平和房屋价值之间形成一种相互促进的正向循环。所以，税收与地方公共支出的相关性非常强，这非常符合税收原理中的受益原则。如果存在合理的制度条件，这会是一种激励相容的机制，对地方政府和居民都是有利的。
    但这只是理论，中国的现实很复杂，所以具体的制度细节会影响到房产税的效果。在理论上，房产税能够增加房屋保有环节的成本，从而降低保有意愿，可以减少对房屋的投机性需求，从而对房价起到一定的平抑作用。但是，这一作用发挥的前提是，交易环节的税费真正能降下来。在当前民众对房价敏感的大环境中，房产税的推出不应造成整体税负增加的结果。目前，房企和购房者在建设和交易环节承担的高税负抬高了房屋的价格。当前契税、房产税、土地使用税、土地增值税等和房地产相关的税费，税源是一样的，功能和作用也存在一定的重叠，而且征管不方便、效率不高。所以，在房产税推出的同时，应当将房屋建设和交易环节的税费简化和统一，这也是实行房地产税的国家的通行做法。在统一的同时，应当降低建设和交易环节的税负。
    房产税的征收对象是所有房屋还是部分房屋，也是个大问题。有专家认为，房产税开征不应影响居民的基本住房需求，但现实中如何区分，颇费思量。现在上海和重庆的房产税是针对二套房或者非本市户籍人口的购房。但这只是地方上的行政规定，如果全国推行房产税还这么做，显然会导致户籍限制的合法化，与户籍改革总的思路不符。而且，上海和重庆的试点目前仍是在交易环节征税。而房产税是要变成财产税，所以试点对总的制度设计的启发并不大。无论如何，总的原则是，一定要注意税基与税率之间的平衡，如果税基较宽，则税率就应较低；如果税基较窄，比如将房产税集中在高端住房上，那么税率就可以高一些，但高端住房的认定也会成为难题。 
 另一方面，房产税要全面铺开，需要统一的不动产登记制度，需要打破税务机关和房地产登记机关之间的隔阂，实现信息的共享和自由，这个改革还在推动过程之中。而且，我国纳税人的遵从度低，主动缴税的意愿低，这都会给房产税征管带来困难。要为地方提供充足稳定的财政收入，房产税的计税依据就不应该是交易价值，而应是水涨船高的市场价值。然而，我国不动产资产评估体系不成熟，评估的随意性非常强，不同机构的评估结果差别巨大，导致房屋市场价值难以明确。这些基础设施条件的不足都会给房产税形成严重制约。考虑到种种因素，房产税的设计和推出必须非常谨慎。
 当然，在地方财政屡屡亮红灯的情况下，构建地方主体税种的任务正在变得日益紧迫，相关的讨论应该加快。在当前的分税制下，税收收入的大头，如增值税、关税、消费税等，多是中央税或者中央占比较大的共享税，地方税种和收入所占比重偏低。地方税种虽然名目繁多，但除营业税等极少数外，通常都是税基较小、税源分散、征管难度大的税种，而“营改增”范围也在扩大，进一步压迫地方财力。如前所述，如构建成熟，房产税非常适合做主体税种，但也需其他税种配合，如资源税等。 
 当前地方没有主体税种，财力不足，造成地方政府主要靠“吃土地”：一方面是本地房地产业产生的税费收入，另一方面是土地出让金。但这种模式长期难以维系，因为土地资源是稀缺，不能成为城市永续发展的长期财源。中国的城镇化还将继续加速，这意味着地方在城市建设方面的财政支出还会不断增加。而且，新型城镇化是要实现城市新人口的身份转变，而社保、医疗、教育、户籍等方面的改革都需要花钱。所以，必须保证地方政府的充足财政资源，免除改革的后顾之忧。这一切都让地方主体税种的构建，成为财税改革的核心挑战之一。
（作者为资深财经媒体人）

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