新《预算法》仍须直面新挑战

    8月31日，历经十年波折、聚焦无数讨论与争议、融合各方博弈与妥协的《预算法》修订工作，终于落下了帷幕。十二届全国人大常委会第十次会议通过修改决定，新的《预算法》将从明年1月1日起开始施行。公众期待的是，在跑过了一场修法“马拉松”之后，新通过的“经济宪法”将让中国政府的“钱袋子”得到更为稳健的监管，让政府的治理方式得到根本性的改革。

    据报道，全国人大财经委副主任委员尹中卿说，这次《预算法》的终审稿“比较好地体现了党的十八大和十八届三中全会决定精神，比较好地与中央刚刚批准的财税体制改革总体方案进行了协调，比较好地回应了社会关切”，这个评价非常中肯，最终通过的《预算法》修正案是历史的进步。不过，中国在规范政府预算管理的路上才刚刚起步，未来还应不断订立更高的目标与评价标准，以求“法乎其上，得乎其中”。

    《预算法》修改前夕，最受关注的一件事是，二审稿中曾经删除了央行“经理国库”的职能，一度激起舆论哗然，被视为修法中的最大倒退之一，而最终版本又恢复了央行的这一职能。的确，在任何情况下，收支决策与收支执行的分离都是起码的原则，对至关重要的国库收支而言，就更是如此了。财政部和央行各司其职，权力、责任划分清晰有度，财政政策与货币政策这两个中央宏观调控最重要的工具，才能得到合理的协调。修法最终恢复原来的正确规定应予肯定，不过，这件事的意义更多只是在技术层面，可算是本次修法过程中的一个小浪花。

    《预算法》的根本价值应是对政府开支严格约束。遏制政府“乱花钱”是《预算法》应该起到的一个最起码的功能。除了预算的编制和决算外，也需加强对政府预算的事中监管，规范预算的执行，对预算执行过程中的调整也做到严格审批，构建人大、舆论、公众各方主体参与的全面的预算监督制度。当前最急迫也最可行的还是把人大的预算监督实质化，在各级人大设立专门的机构，负责预算的审查和监督。目前已有几位教授提出建议，希望在人大常委会下成立预算委员会，成为常设的、专业的预算管理监督机构。除了这一路径之外，还可强化目前人大内部的财经委员会等机制，由专业人士来审查和分析预算报告，提出实质性的意见和建议，并放宽将预算提交人大进行实质性审查的时间，不要让审查流于形式。在预算执行过程中，可尝试建立对人大按季度或者按月报告的制度，让人大随时掌握预算执行详情。此外，人大监督要与财政部门监督、审计监督相结合，先构筑起政府内部的完备监督体系，遏制各级政府的财政开支滥用和浪费问题。

    新《预算法》明确了“四本账”定义，确定全口径预算体系，这是积极的进步。而要实现预算编制的科学化，需要建立现代意义上的政府会计制度。政府会计原则需要从现行的收付实现制改为权责发生制。收付实现制体现的只是政府当期的现金收支，对真实财政状况的反映既不全面也不准确，必须全面改革。未来各级政府都应编制完备的财政报告，全方位展现各自的资产与负债状况，向公众公开，既能推进整体意义上的预算民主、财政民主，也有助于查清地方债的真相，解决困扰地方政府债券发行的投资者信心等问题。

    对地方债的规定，无疑是《预算法》修订的一大看点，也是不少媒体最关注的方面。新《预算法》强化地方债“防火墙”，限制地方债的资金用途，对地方债的规范进一步加强。不过，在财政制度缺陷之下，地方债在中央“护航”之下有条件发行的基本格局不会变化，要构建类似于西方国家的完全的地方自主发债体系，是要等预算制度彻底完备之后才能考虑的事。在导致地方政府风险意识不足、地方债不断积累的根本原因未得到解决之前，单纯放开地方债闸门的实质作用不会太大，所以，最关键的还是扎好制度的篱笆。

    在本次《预算法》修改过程中，一直存在着《预算法》究竟是“管理法”还是“控权法”这两种思路的交锋。最初，由财政部门主导的主要强调《预算法》行政管理功能的思路占了上风，修法主要成为对政府预算管理细节的调整，但在最后阶段，认为《预算法》是要规范和控制政府权力的一方，也得到了一定的重视，其修法意见也体现在了最终稿之中。这样的博弈还会不断延续下去，并会影响未来《预算法》的面貌。

    这场争论的实质，其实是对《预算法》根本价值的认识。《预算法》修订涉及的是国家的基本制度，直接影响国家与公民之间的关系。《预算法》的实质是对财政这一现代国家最重要的资源进行配置，预算得到了约束，政府行政权力行使的基础就得到了约束，公权与私权的界限就得到了基本的划分。《预算法》还关系立法与行政机关的权限划分，从中央到地方不同层级政府之间关系的理顺。应该以对《预算法》价值的理解为导向，在本次修法基础上，继续推进预算和财政法治化的征程。

    一方面，《预算法》关系财政体系的根本，修法会对其他领域的改革起到推动作用，但《预算法》也会受其他领域改革的制约，不可能单兵独进。在改革进入“深水区”的当下，《预算法》面临的挑战变得更加严峻。公共财政制度的构建，应当与推进政府职能转换齐头并进，相辅相成。如果在思路上，把预算和对政府财权的控制，作为政府职能转变的根本，用规范财权来影响地方政府的行为，就可以避免单靠行政命令来治国、来反腐的弊端。正如十八届三中全会所强调的，财政是国家治理的基础和重要支柱，在本次修改基础上进一步完善《预算法》细则，同时推进财税领域的全面改革，是实现习近平等领导人提出的国家治理体系和治理能力现代化目标的最重要保障。

（作者为资深财经媒体人）