“自下而上”改革推动慈善立法
来源：华夏时报
发布时间：2014-09-03 22:42:00
华夏时报记者 马广志 长沙报道
自民政部2005年提出慈善法立法建议，到2008年底慈善法草案提交国务院法制办，再到今年有消息称草案已在全国范围内广泛调研，虽然其间慈善事业法进入了立法程序，且数易其稿，但因为社会各界分歧较大，争议颇多，最终未能完成国务院系统内的立法程序而呈现于全国人大常委会审议。
中国慈善立法近10年的“难产”曲折历史，让中国第一部慈善通史作者、湖南师范大学教授周秋光感到忧心忡忡。他告诉《华夏时报》记者：“在慈善基本法缺位的背景下，一方面因为缺乏约束与监督以致各种慈善乱象频发；另一方面也不能吸收更多的社会力量参与进来，从而严重阻碍和影响慈善事业的健康发展。”
但周秋光同时对慈善立法持乐观态度：“从地方民政部门的创新，再到中央和民政部的政策支持，慈善立法正在自下而上的改革中向我们走来。”
根本问题未形成共识
《华夏时报》：我囯慈善立法为什么进行得如此艰难呢？
周秋光：原因在于许多根本性的问题尚未形成完全的共识，比较核心的问题有两个：一个是慈善的内涵和外延；一个是政府到底如何管理慈善。慈善到底是民间的事业，还是政府也可参与其中的公共事业？不仅是理论问题，而且是实际问题，因为慈善是有资源的、有资产的、有利益的。
早在2006年，政府就提出要“逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系”。但需要注意的是，前三者主要是靠政府的力量，而慈善的力量和责任则主要来自民间社会，这是慈善立法不能忽略的重要背景。而社会保障基本法律未能全部出台之前（目前已有《社会保险法》、《社会救助暂行办法》出台，但《社会优抚法》、《社会福利法》尚未出台），慈善法是不可能先行出台的。
《华夏时报》：为什么一定要出台慈善法？
周秋光：这与我国改革开放以来慈善事业的大发展有关。改革开放30多年来，我国慈善事业的发展取得了巨大成效，但是，却表现为是由政府主导的或与政府有着密切联系的慈善机构维持垄断这样一个格局。政府行为一直都是我国慈善事业的主渠道。这样虽然也有它的好处，但是随着社会的发展，国家的救助行为显然不可能做到全面覆盖社会上需要救助的人群。同时，行政干预过多，民间社会力量受到压抑，捐赠渠道不畅，捐赠使用不当，各种慈善乱象如郭美美事件、中华慈善总会发票门、卢美美事件、河南宋庆龄基金会事件、诈捐门以及各地的“慈善风暴”等不规范的动作和行为都一齐涌现出来，便阻碍和影响了慈善事业的持续健康发展。
因此，通过慈善立法手段，加强约束与监督，吸收更多的社会力量参与慈善事业当中来，让慈善事业在法制的轨道中运营，让法律为慈善事业的发展保驾护航，当不失为一条比较现实的路径。
“自下而上”的推进改革
《华夏时报》：慈善立法虽然尚无时间表，但近年来民政部及一些地方民政部门为推动慈善立法还是做了一些工作的。
周秋光：对。虽然慈善立法被拖了下来，但是一些民政部门从实际出发，积极创新，采取了一些积极可行的措施，打破现状，顺应了慈善事业的发展。这里可以举出两例：
一是深圳市民间组织管理局开全国之先河，从2006年底开始，打破民间社团组织“双重管理”的格局，率先实行了行业协会直接登记办法。两年后，把登记范围扩大，工商经济类、社会福利类、公益慈善类社会组织的业务主管和登记机关均由深圳民政局承担。
二是广东、江苏、湖南、长沙、上海等省市都开展了地方慈善立法，出台了相关的慈善捐赠条例（广东省1994年即率先出台了《广东省基金会管理条例》，1998年又出台了《广东省社会救济条例》、江苏省2010年1月21日出台了《江苏省慈善事业促进条例》；湖南省2010年11月27日出台了《湖南省募捐条例》；长沙市2012年6月26日出台了《长沙市慈善事业促进条例》；上海市2012年6月20日出台了《上海市募捐条例》）。全国没有，地方就自己先弄。
《华夏时报》：看来，一些地方走在了慈善事业发展的前列。
周秋光：其实，民政部为此也做了大量工作，作为慈善事业的主管部门，民政部在全国慈善立法上受挫之后，于是便转变思路，开展了“自下而上”的推进改革。其中一个重要举措就是支持深圳发挥“试验田”功能，与深圳市政府签订“推进民政事业综合配套改革协议”，给予深圳空前的政策空间，其中包括社会组织直接登记制度。
随后几年，广东、北京、天津、四川、江苏等地也先后在一定范围内尝试过这项举措，但是在慈善基本法缺位的背景下，这些地方改革的步伐、力度都不大，依然显得小心谨慎。
《华夏时报》：随着地方改革试点的广泛开展，近年来中央层面也释放出取消社会组织双重管理体制的信号。
周秋光：去年两会期间，人大批准通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，提出成立四类（行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类）社会组织，可“直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意”，一直被诟病的“双重管理体制”在中央政策层面有了重大突破。
正是这些“破冰”的举措，推动了慈善事业的发展，也推动了慈善立法的再度到来。2013年10月30日，《慈善事业法》再次列入了十二届全国人大常委会立法规划第一类项目；今年2月24日，全国人大内务司法委员会召开慈善事业立法领导小组第一次全体会议，列出了立法时间表和路线图。如果进展顺利，预计2015年上半年可以提交审议，即进入正式立法程序。此次明确由全国人大牵头承担法律草案起草任务，并有了初步的时间表与路线图，是我国慈善事业法制建设的一大进展，它意味着法律的制定步伐将明显加快。
应当实行开门立法
《华夏时报》：你认为目前我国慈善法律法规存在哪些问题？
周秋光：目前，我国虽然有《捐赠法》《基金会管理条例》《社会团体登记管理条例》《救灾捐赠管理办法》等慈善法律法规，但还很不完善，尚存在诸多的问题和缺陷，不能规范和保障我国慈善事业健康有序的发展。在我看来，现有慈善法律法规的不完善具体表现在六个方面：一是慈善立法层级较低，尚未形成完整的法律体系；二是慈善组织的准入机制不合理，门槛高、条件苛刻；三是法律法规对慈善组织主体地位有待进一步完善；四是组织机构官位浓厚，缺乏独立性，政府在慈善事业中的角色定位错位；五是对慈善组织的监督评价存在问题；六是税收减免与激励规定不合理。
《华夏时报》：针对现有慈善法律法规所存在的种种问题与缺陷，你对于中国慈善立法完善到位有哪些建议？
周秋光：一是要处理好《慈善事业法》与其他几部法律的关系，确立其基本法的地位；二是要明确慈善组织的主体法律地位，给予它以独立法人的地位；三是要正确处理好慈善组织与政府的关系；四是要规范和完善慈善组织的财务制度，使之透明而有公信力；五是要降低慈善组织的准入门尴和完善慈善组织的税收优惠激励政策；六是对慈善组织实施有效的内外监管；七是增补现有法律法规中的一些内容缺项，如慈善公益事业志愿者制度、慈善公益信托制度等等。
除此之外，我还有三点建议，一是慈善基本立法一定要对慈善的基本定位弄清楚搞准确。我们的慈善基本法之所以迟迟不能出台，就是在慈善的基本定位上存在着认识的差异；二是慈善基本法立法应当充分吸取古今中外的历史经验，尤其是民国慈善立法的经验和启示。最后，慈善基本立法应当实行开门立法，展开更加充分的讨论，更能发动大众参与、代表各利益相关方的诉求，一方面在多方参与中形成共识，同时也培养少数服从多数、多数尊重少数的机制和习惯。
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