农民该如何变成市民？
程凯
前几天在《地平线》里写了一篇《寻找政府市场的平衡点》，说的是政府不仅要管好自己的有形之手，不去干涉市场无形之手的事，同时更重要的是，政府还要用好它的有形之手，管好市场管不好管不了必须由政府来担起责任的事。
举的一个例子就是农民进城。7月30日，国务院就公布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》：“建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口。”
因为城镇化的进程可快可慢，以一个农民要变成市民，并不是一个“取消农业户口与非农业户口性质区分”那么简单，“需要政府强有力的行动来提供公共产品，如充足的公共交通、公共学校、公共医院、公园和有效的区划。”
这是我的看法，一个《意见》的出台，一个农民身份的转变，其实背后的内涵要远远大于形式，这也是很多人在《意见》出台后的担忧，会不会形式大于内容？后来我发现，政府其实已经把问题和困难想得很清楚很全面了。
有这一点发现，是因为后来看到7月30日当天国新办邀请相关八个部委的负责人举行了新闻发布会，听到公安部副部长黄明作为开场白说的这么一段话：“这次户籍制度改革，要说一个大目标，就是要努力实现1亿左右农业转移人口及其他常住人口在城镇落户，让在城镇就业居住的农业转移人口和其他常住人口暂时没有落户的，能够逐步享受当地的基本公共服务，这是一个重要的目标。”
我觉得黄明清楚地点出来了《意见》的实质，农民该怎么变成市民？有一个工作，有一个住房，其实都不是根本属性，根本属性是享受到当地的基本公共服务。而这种公共服务，恰好又必须是当地政府财政提供的。
接下来的问题就是，农民要变成市民，政府是怎么筹集财政资金供给公共服务的？
这个问题，当天的新闻发布会上有一个回答。回答者是财政部副部长王保安。王保安说：“关于财政转移支付制度同国家户籍管理制度改革挂钩问题，应该说财政政策设计已经具备了一定的基础。近两年，随着户籍制度的管理改革和探索，相应的财政转移支付制度在与户籍制度管理匹配、协调方面做了许多有益的探索。在一般性转移支付中，对常住人口超过户籍人口的部分进行了一定比例的折算，已经在转移支付中体现了常住人口的因素。在均衡性转移支付中，实质上已经考虑了农业转移人口市民化的因素。”
王保安还讲了一个具体的实例，比如教育转移支付是完全按学籍的，这个学生不论来自城市还是来自农村，享受的公共服务待遇都是一样的。
应该说，王保安回答记者的提问给出的答案方向是明确的，但我们也许会觉得不够清晰，财政转移支付是肯定的，教育转移支付我们也会有自己的切身体会，虽然感觉可能不是特别的完美，但是王保安作为财政部的负责人对问题的态度是明确的，对财政支出对农民进城变市民的责任也是肯定的。只是，钱到底要从哪里来呢？
这个答案还是在7月30日财政部部长给了我们一个可能的答案。在当天的全国财政厅(局)长座谈会上，财政部部署推进财税体制改革，讨论了改革完善转移支付制度等11个具体操作性文件。
楼继伟部长重申了推动三个方面的财税体制改革，改进预算管理制度，完善税收制度，调整中央和地方政府间财政关系；其中完善税收制度，重点任务包括推进增值税改革，完善消费税制度，加快资源税改革，建立环境保护税制度，加快房地产税立法并适时推进改革，逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制度。
你会发现，资源税、环境保护税、房地产税，这些都将是财政收入的增量。资源税是要加快改革，环境保护税制度是要建立，房地产税是要加快立法并适时推进改革，节奏不一样，难度不一样，进度也不一样。我感觉，这些税收的进度，对应的其实也是农民真正变成市民的进度。两个过程都是长期的，而且是并行的。
当然，不是说所有农民变成市民需要的钱都是从税收项目增量上获得的，农民变成市民，在城市里工作和消费，本身就成为了城市的建设者和纳税人，他们自己创造出来的财富也是他们获得公共服务的来源，而且也是他们应该获得公共服务的根本原因。
如果不基于这样一个根本的原因，简简单单把农民变成市民，遭遇到的难题将会是财政无法支撑相应的公共服务，农民变成市民只有名没有实，而且如果农民一旦在这个过程中失去土地依靠，在城市中又失业的话，他们很可能变成城市平民，造成很多国家大量存在的城市贫民窟现象。
也正因为如此，在农民变成市民的过程中，两件事缺一不可，一个是保证财政增长，保证财政支出填补公共服务的需求，二个就是一定要保护好农民变市民初期的土地问题，不能让他们失去土地“三权”。所谓三权，就是土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。
对此，《意见》的原文是这样表述的，“进城落户农民是否有偿退出‘三权’，应根据党的十八届三中全会精神，在尊重农民意愿的前提下开展试点。现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。”
我觉得，不仅是现阶段，而是一个很长的阶段，成败关键或就在此！（作者为本报编委）
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