何必对行政副中心趋之若鹜
摘要：从首都“政治副中心”到“行政副中心”，再到国家“行政副中心”，为北京寻找配套“卫星城”的尝试近期成为热点话题，而这也关乎京津冀一体化的大局。
刘波
从首都“政治副中心”到“行政副中心”，再到国家“行政副中心”，为北京寻找配套“卫星城”的尝试近期成为热点话题，而这也关乎京津冀一体化的大局。
与具体提法的变化相伴随的，是各地对这一“名分”日益激烈的争夺。在中央力推的京津冀一体化的巨大声势中，行政副中心地位究竟花落谁家，已经引起北京周边城市群起逐鹿。最初被披露即将承接“副中心”职能的是河北保定，但后来又被专家认定可能性很小。可能的其他候选城市还有石家庄、唐山、邯郸、廊坊等。
最近天津似乎后来居上，声势大大压倒了其他城市。据报道，天津已上报建设国家行政副中心方案，将承接首都的功能转移，天津还为此在与北京相邻的武清、宝坻两区加强规划建设，完善基础设施，重点发展电子商务、现代物流、科技创新等产业。总体上看，天津因为身为直辖市，且有经济、社会发展水平较高的优势条件，在这轮争夺中似已占得先机。
不过在这股争夺热潮的背后，值得思考的是，行政副中心的名分，为何会成为北京周边城市趋之若鹜的目标。主要原因可能是这不仅是名分，还代表着实利。首先，成为副中心可能意味着会得到国家投入的各种资源，分享北京所享受的优待。而且，如果副中心承接首都功能的部分外迁，这将意味着一些北京市想要迁离的产业可能选择这些城市作为目的地，而这将为当地带来就业机会和地方政府更为重视的财政收入。例如，北京正在将动物园、大红门等地的批发市场外迁，而这些北京想要淘汰的“低端产业”却像被风吹落的果实一样，引起周边城市的极大兴趣，都想从中捡一把。如天津近期就宣布了优惠政策，以吸引北京外迁的批发市场落户自家。
同时，如果取得行政副中心地位，还将有助于地方政府名正言顺地争取到公共投资的资源和机会，兴建基础设施并加大对本地的商业开发。这还将利于地方政府利用这个名义来推广自身，招商引资。长期以来北京对周边地区的经济不仅没有起到多大的带动作用，反而伴随着“环京贫困带”的尴尬现象，这种核心城区与周边的不均衡发展被称为“虹吸效应”。而现在，挑选行政副中心，在某种意义上可以说是北京让出一杯羹让周边城市分享，但也正因为是利益分享，所以北京还要精挑细择。
这场争夺也显示出，本来应该是京津冀各方平等博弈、共谋发展的京津冀一体化，由于北京所享有的优势地位，果然已经不出所料地演化为北京如何以及向哪些周边城市转移首都部分功能和产业的问题。一切还是围绕着“北京需要什么”这个中心转的。但不能不问的是，这个“副中心”是北京这个城市的副中心，还是类似于“副首都”的副中心。前者是取决于北京市本身的发展需求，并可以由北京市来选择和主导，而后者则会上升为国家层面的考量，但目前这个概念并不清晰，这也是导致北京周边城市对副中心地位“各自表述”、相互争夺的重要原因。如果是类似于“副首都”的话，北京就将失去选择主导权，这可能是长期作为国家“宠儿”的北京不愿看到的。
一些人指出为大城市寻找副中心的国际经验。的确，如果中心城市人口过度集中，出现交通拥堵、商务成本大幅上升、环境压力增大等情况，可以主动设计一个比较临近的城市来承接部分功能。但有两个问题应该考虑：首先，城市管理者应该先考虑在其能力范围内解决问题，不应该借此向周边城市“甩包袱”，比如在北京寻找承接城市的过程中，廊坊市长就明确表示，北京不要的低端污染产业，廊坊也不要，但也许并不是所有周边城市都这么有原则。另一个问题是，北京“城市病”是否真的已经突破了临界点，再怎么改善城市管理方式也无法消除，而必须把功能向外转移。如果本来依靠科学的具有前瞻性的城市设计、功能配置与管理，就能缓解很多问题，而城市一定要寻找副中心，那也是一种“懒政”思维。
在市场未能充分发育的情况下，我国城市间竞争经常是不健康的。健康的城市竞争不应该是争抢名号，或者是对政府资源投入倾斜、政策优惠的争夺，而应该是各自比拼如何加快行政体制改革，转变政府职能，开放市场准入和缩减行政审批程序，提高治理水平，向企业和居民提供更好的公共服务，也就是说，不应是争利争权，安排产业布局，而应该是进行治理政绩的竞赛和吸引企业“用脚投票”，选择良治。
在现有条件约束下，如果对于行政副中心地位的竞争能够鼓励周边城市开放限制，改善基础设施、行政管理与公共服务，那将确实成为良性的京津冀一体化的重要推动力，而如果演变为对虚的城市地位和行政权力的争夺，那就难免让一体化概念再一次在践行过程中异化，进一步延续京津冀各地之间的资源流动隔阂，固化这种以行政权力分配资源的格局。
因为这种以权力分配资源的格局本身的存在，一个明显的现象是，有时在同一行政区域、同一行政系统之内的经济一体化，就比较容易自上而下地推进，而在不同行政区域各有考虑、各怀心思的时候，就难免导致力不能往一处使。在经济布局依然保持行政主导的情况下，京津冀一体化的首要挑战仍是理顺行政关系，做好利益协调，在不同行政主体之间构建一种激励相容的机制，促使它们为共同目标而努力，而不是只盯着短期实利，更多地让产业和城市功能自发实现优化配置。如果我们的地区之间仍然是一种以“GDP竞赛”、政绩竞赛为主导模式的关系，如果不能以培育全国统一公开的市场，消除以隔阂或“政策洼地”等多种形式存在的地方保护主义的话，那结果也必然是一种强扭性的京津冀一体化，而北京寻找“副中心”也将或成为一种勉强的联姻，或成为不平等的支配与被支配关系。
（作者为资深财经媒体人）
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